□中國市場學會理事 張銳

　　雖然前不久新修訂的《預演算法》要到明年才能正式實施，但法律框架之下頂層設計的改革腳步卻已先行。國慶長假期間，國務院正式發佈了《關於加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》)，依法明確賦予了地方政府舉債的權利與資格。不過，無論是政策設計還是實際運作，地方政府舉債在我國尚屬破冰之舉，自然就應該吸收和借鑒國外相關國家的成熟經驗。

　　統計資料顯示，在目前全球53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債，作為一個統一規定，這些國家只允許聯邦政府或中央政府舉借外債，地方政府通常只能舉借內債。而且地方政府在舉債時必須遵守“黃金規則”，即除短期債務以外，地方政府舉債只能用於基礎性和公益性投資項目。解讀《意見》可見，我國地方政府舉債無疑遵循了“國際慣例”，如《意見》明確要求，“地方債務用途，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出”等。

　　從舉債路徑來看，各國地方政府主要有發行地方政府債券和向金融機構借款兩種方式。其中美國各州只允許發行市政債券，聯邦政府對這類債券予以稅收減免等優惠政策支援；而法國、英國、印度等國地方政府發債主要或者全部來自銀行貸款；在日本，地方政府既向銀行等金融機構借款，也能夠通過公募或私募方式發行債券。從《意見》來看，我國地方政府舉債基本借鑒了美國的做法。按照規定，“地方政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”，這樣包括城投債在內的我國地方政府先前30多種舉債方式將全部關閉。另外，《意見》將地方政府債券劃分為一般債務和專項債務，前者主要以一般公共預算收入償還，後者以對應的政府性基金或專項收入償還。這種償還方式非常類似于美國市政債券下一般責任債券和收益債券的劃分。在美國，地方政府一般責任債券由政府財政稅收償還，而收益債券的還本付息來自於特定項目的收入。

　　為有效監管地方政府的舉債行為，特別是約束舉債過程中的道德風險，許多國家都特別注重對包括以舉債規模、類型、程式等為主要內容的事前監管。按照中央政府介入程度的不同，目前各國對地方政府舉債的事前監管可以劃分為行政控制模式、規則導向模式、協商合作模式與市場約束模式四種。行政控制模式是指中央政府對地方政府舉債行為進行直接干預，規則導向模式是指通過相對固定的財政準則來約束地方政府舉債行為，協商合作模式是指由中央政府與地方政府共同商定地方政府舉債事宜，而市場約束模式是指利用市場機制引導地方政府融資行為的監管機制。分析《意見》可以看出，我國採取了行政控制模式和規則導向模式相結合的事前監管方式。按照《意見》規定，地方發債必須經國務院批准，中央政府對地方政府債務規模實行限額管理，同時《意見》明確了相應的懲罰機制。

　　比較發現，在所有事前監管中，對債務規模的控製成為了所有國家監管的重中之重，並紛紛出臺了債務規模控制的標準。如英國政府規定全國政府債務餘額應當低於GDP的40%，並致力於將地方政府債務餘額佔GDP的比重控制在4%以內；巴西政府規定州及市政府新借款不得超過當年凈收入的16%，而債務還本付息額不得超過實際凈收入的1115%；俄羅斯規定地方政府借款的上限為預算支出的15%；保加利亞規定市政府借款不得高於其當年收入的10%；目前美國有30個州的憲法明確規定了州政府本級發行一般責任債券的規模限額。與其他國家相比，我國目前實施財政分稅制，地方政府有非常強烈的過度舉債傾向，中央政府在確立了限額管理原則的同時，應當及時確立地方政府舉債的量化控制標準。

　　值得關注的是，為了達到對債務規模的控制，許多國家相應建立起了靈敏的風險評估、預警與糾錯機制。如美國俄亥俄州將地方政府債務與其財政狀況聯繫起來，由州審計局用三類財政狀況指標衡量州以下地方政府的債務風險水準，風險高的地方政府被列入“預警名單”進行監控，嚴重的則被列入“危機名單”，由州專門對其成立的“財政計劃和監督委員會”特別監控，以督促其在規定期限內化解危機。同樣，哥倫比亞將地方政府債務與其償付能力聯繫起來，用利息支出率和債務率兩個指標來確定地方政府處於“紅燈區”還是“綠燈區”。進入“紅燈區”的地方政府被嚴格禁止舉借新債。在印度，如果地方政府超過舉債上限，必須在14天的透支期償還所有債務，否則其債務資金賬戶將被凍結，印度儲備銀行將啟動自動扣款機制。在巴西，若地方政府舉債規模超過了限額標準，將不允許舉借新的債務。參考國際經驗，我國亟需明確地方政府合理的債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等具體指標，並出臺相應的量化考核機制，以形成對地方政府過高負債的倒逼壓制力量。

　　像許多國家那樣，我國地方政府的舉債在《意見》中也被要求納入全口徑的預算管理，而且明確規定在不突破限額的前提下，地方舉債的實際規模交由本級人大決定。客觀地分析，地方舉債納入公共財政預算應當沒有任何問題，但我國地方人大並沒有如同國外議會機構那樣的充分獨立性，能否真正擔當起“閘門”作用真的不好説。為此，需要強化地方權力機關和政府機構主要負責人的風險責任，實行誰主債誰負責，誰審批誰擔責的債務風險追溯機制。同時，作為地方人大監督的重要補充，應當重視發揮評級機構的作用，而為了提升評級機構的客觀度與準確度，必須形成地方債務動態性的公開發佈機制，地方政府在向中央政府按時彙報財政賬戶收支情況的同時，須定期在公眾性的資訊平臺上發佈政府債務報告，接受市場的判斷和選擇。

　　事後監管如同事前、事中監管一樣重要，因為它直接關係到地方政府債務違約的處置結果以及地方政府的最終走向。分析發現，目前國際上對地方債務違約的應急處置主要有司法和行政兩種機制，前者由法院主導地方債務的重組，後者由上級政府採取接管式的債務重組。按照《意見》規定，對於地方政府的負債，中央政府實行不救助原則。但客觀事實是，我國地方政府並沒有如同美國州及州以下地方政府充分的自主權，而且美國財政分權程度很高，上級可以不對下級政府施以援助，並允許地方政府破産。由於財權的有限性，直接決定了我國地方政府債務責任的有限性。若真的有地方政府破産，料定不會被簡單地拋向市場。當然，拋開中央政府對地方政府債務違約是否救助不説，像許多國家那樣建立起償債準備金制度還是非常必要的。如在美國，30個州政府都按照債券還本付息總額的100%-120%，或按債券發行額的10%建立了償債準備金。在印度，14個邦政府建立了統一的償債基金，中央銀行是該基金的管理人。通過償債準備金制度的建立，既可以增強地方政府的償債能力，同時保證地方公共財政的正常運作。