從對立走向融合：改革開放40年的環保演進

　　回顧40年改革開放歷程，可以發現，環境保護與經濟發展時而對立、時而融合，環境問題的出現、加劇或減緩，也總是和經濟發展的規模、結構和模式密切相關，分析兩者的演進歷程和相互關係，有助於探明未來實現美麗中國夢的可行路徑。

　　劉瀚斌

　　40年前的1978年12月，中央召開了具有劃時代意義的十一屆三中全會，確立了改革開放的重大決策。開放後的中國經濟快速啟動，從1978年中國經濟總量居世界第11位，GDP總量約為1500億美元，每人平均GDP為150多美元，城鎮化率為17.9%，到2017年國內GDP達到13萬億美元左右，每人平均GDP上升至近9500美元，城鎮化率提升至58.52%，城市人口超越8億。在這40年中，三次産業結構的逐漸優化，使得我國一躍成為世界第二大經濟體，對世界經濟增長的貢獻率超過30%，晉陞為世界經濟的動力之源。

　　可以説，40年來，我國的工業化、城市化水準獲得了極大的飛躍，舉世矚目。但伴隨而來的則是生態環境的可持續性風險：工業發展的粗放、城市擴張的快速、城鄉間人口落差加大，導致局部地區城市垃圾圍城、“霧霾”擾民、河流變臭、能源和水資源構造性短缺日益加劇，這些都會持續制約中華民族的永續發展。回顧40年改革開放歷程，可以發現，環境保護與經濟發展時而對立、時而融合，環境問題的出現、加劇或減緩，也總是和經濟發展的規模、結構和模式密切相關，分析兩者的演進歷程和相互關係，有助於探明未來實現美麗中國夢的可行路徑。

　　分析改革開放以來的生態環保工作，需要將其置於改革開放的經濟發展框架下觀察。

　　我國生態環保工作的啟動，可追溯至1973年(略早于改革開放)。當時，部分工業地區隆煙滾滾、城市環境臟亂，因此，國務院召開了第一次全國環保會議，正式拉開了中國環保事業的序幕。該次會議通過了《關於保護和改善環境的若干規定》，確定了“全面規劃、合理佈局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的“32字方針”，這也是我國生態環保工作國家層面的戰略方針。到1978年，憲法明確規定“國家保護環境和自然資源”。1983年，改革開放進入第5年，國家經濟開始逐漸走上正軌，部分重工業行業開始快速復蘇，一度出現了水、礦産資源過度浪費的情況，該年舉行了第二次環保會議，正式將環保工作上升為基本國策，將環保問題與經濟建設、城鄉建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一。在政策工具上，確定了“預防為主、防治結合”、“誰污染、誰治理”和“強化環境管理”三大政策，從污染主體、污染管理等方面進行了頂層設計。1996年，改革開放已近20年，城鎮化、工業化在全國各地相繼啟動，GDP以8%左右增速快速增長，經濟增長的速度顯得較為平穩。此後一直到1998年左右，經濟在經歷了一番快速增長後有所放緩。在此期間，部分地區環境污染事件屢見報端，因此，當年確定了“堅持污染防治和生態保護並重”的方針，實施了《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》兩大舉措。至此，全國開始針對重點城市、流域、區域、海域等地區開展污染防治及生態保護工程，環保進入“工程”時代，即主要由各項工程組成。2000年，中國加入世貿組織(WTO)，城鎮化、工業化進入快速發展階段。我國GDP增速保持了多年兩位數的增長，卻伴隨有松花江污染、康菲溢油、大興安嶺大火、礦井潰壩、霧霾蔓延等多種問題。此時，國務院表態，要充分認識到我國環境形勢的嚴峻性和複雜性，充分認識到環保工作的重要性和緊迫性，説明環保問題已逐漸走入治理重點領域。十八大後，中國經濟逐步進入“新常態”，中央將“綠色發展”作為新的治國方略，強調生態環保工作，各地環保的主動性、自覺性顯著增強，“綠水青山就是金山銀山”深入人心，優良的生態環境成為民眾嚮往的公共産品。到2018年，十九大報告明確將生態文明建設納入為“五位一體”國家戰略，“水氣土”三大計劃相繼發佈，嚴守資源環境生態紅線成為各級政府的工作要求。今年5月18日，總書記又親自出席全國生態環保大會，系統闡釋了生態文明思想，將“綠色”發展深度融入政治、經濟、文化、社會治理中，自此，我國環保工作進入新的歷史發展期。

　　通過與同時期的經濟發展同步比較，可以發現，環境問題的産生和減緩，都伴隨著經濟體量的增加和發展方式的優化。根據經濟增長速度來劃分，大致可以將40年的經濟發展劃分為三個階段：1978年—1992年、1992年—2012年、2012年至今。經濟增速分別為平緩、快速再到平緩。結合環境表現，可看出我國的環保工作是與工業經濟的發展同步進行，在高速發展時往往是環境表現較差的時段，但總體上是逐漸變好的趨勢。

　　綜上所述，環境發展與經濟發展的關係經歷了三個階段，即經濟發展優先於環境污染、環境污染影響經濟發展、環境治理成為經濟發展的保障和支援系統。

　　在GDP至上的階段，生活溫飽是頭等大事，追求GDP導致工業粗放、資源浪費，疏于環境治理，也造成發展方式的路徑依賴，而伴隨改革開放的逐步深化，人民生活品質的日益提升，良好的生態環境成為民生之需，經濟高速發展為後續的生態環保工作奠定了物質保障，40年積累的社會財富開始反哺環境。

　　40年來，我國通過優化政策機制，調節能源結構，調整産業結構，開展了一系列工作如加大節能減排、污染防治力度、啟動環保稅、資金投入、大力推行清潔生産、迴圈經濟，嚴格執行環評和“三同時”制度，加大淘汰“兩高一資”落後産能。截至2017年，全國環境品質得到顯著改善：338個地級以上城市PM10下降22.7%；地表水優良水質斷面比例不斷提高；13.8萬個村莊完成農村環境綜合整治排污許可；資源産出效率由1978年的1533元/噸增長至2017年6714元/噸，GDP能耗累積下降77.2%，成效顯著。此外，部分地區探索出“綠水青山”變為“金山銀山”的路徑，生態農林、新能源汽車、環境服務業等新業態新産業相繼出現，節能環保産業産值保持年均15%左右速度增長。

　　不過，在今後經濟發展轉型過程中，我們仍需繼續關注環發關係的平衡。不同地區存在發展基礎、發展背景不同的情況，必然導致各地環境治理存在不平衡不充分的問題，站在新的歷史起點，如何平衡經濟發展和環境保護，是考驗國家現代化治理能力的重要試金石。對此，一方面要防止反彈，不能由於擔心GDP而放鬆管制；另一方面，也不能急功近利，過度依靠運動戰模式，過度依賴政府管制，而不利用市場力量，需要探索出一條環境治理中合理的路徑。根據過去40年的發展經驗，表面加強法律約束，能夠帶來環保工作成績，但“一刀切”的管理困境，容易造成治理方式的路徑依賴，容易造成“環保風暴”，影響企業穩定發展。

　　此外，還要重新理解環境保護和資源節約的關係。經濟發展的基本規律在於向成本要收益，生態環保工作未來仍會加強，但作為一項工作，其本身的經濟性同樣需要關注，既要有公益性又要有效率，警惕“大快上進”的全面投入，而應將公共資源精打細算，投入到該投入的地方。例如應追求生態要素的生産力、經濟産出的環境效益、生態系統整體治理等，將傳統的經濟密度指標轉化為“生態經濟密度”指標，強化對環保規劃、項目的全流程分析，切實將環境保護和資源節約統一。

　　當前綠色發展已成國家治理戰略，將承擔更多調整産業結構、改變經濟發展模式、優化居民生活方式等功能。從國家治理戰略高度看，環境保護需要發揮其“引領作用”，且急需改變路徑依賴，包括發展方式和治理方式的依賴，將生態環境作為支撐國家發展的體系對待，從制約發展走向互相融合。(作者單位：復旦大學環境經濟研究中心)