政府債務：風險雖可控 管理不能松

　　近年來，我國政府債務，尤其是地方政府債務問題，一直受到國內外的高度關注。當前，我國政府債務率水準如何？風險是否可控？政府債務管理應該注意哪些問題？記者就此採訪了有關專家學者。

　　適度舉債“補短板”

　　近日，北京市政府成功發行了2016年第一批一般債券，總額約228億元。這些資金將全部用於城市副中心建設、新機場建設、棚戶區改造、環境建設、交通基礎設施建設等重要工程和重點工作。

　　據統計，上半年全國共有30個省級政府和4個計劃單列市政府發債超過3.5萬億元，接近2015年全年3.8萬億元的發行水準。這些資金支援了城市基礎設施建設、民生項目工程等領域，“補短板”效應明顯。

　　近年來，在經濟下行壓力加大的情況下，財政收支矛盾突出，通過適度舉債拓寬融資渠道成為現實需求。“適度舉債可以拓寬融資渠道，滿足經濟社會發展資金需求。在經濟新常態下，我國實施積極的財政政策，今年還提高了赤字率，擴大發債規模，有利於彌補實施減稅帶來的財政減收，籌集資金‘補短板’，保證稅制改革平穩推進。”中國財政科學研究院副院長白景明説。

　　今年我國赤字率由去年的2.4%提高到3%，全國財政赤字安排21800億元，比2015年增加5600億元。尤其受到關注的是，今年繼續發行地方政府債券置換存量債務，且力度比去年有較大提高。

　　財政部有關負責人日前表示，總體來看，我國政府債務仍有一定舉債空間。為落實中央“去杠桿”的改革任務，政府可以階段性加杠桿，支援企業逐步“去杠桿”。

　　水準低於預警線

　　債務風險事關經濟社會全局。近年來，我國持續加強地方政府性債務管理，2015年開始實施的新預演算法建立了地方政府舉債融資新機制。但是，前些年地方政府累積的存量債務如何處置，尤其是部分地方政府償債壓力較大的問題，仍是外界對地方政府債務風險的關注點。

　　我國政府債務總體水準如何？財政部發佈數據顯示，截至2015年末，納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元，兩項合計，全國政府債務26.66萬億元，佔GDP的比重為39.4%。加上地方政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，按照2013年6月審計署匡算的平均代償率20%估算，2015年全國政府債務的負債率將上升到41.5%左右。

　　上述債務水準低於歐盟60%的預警線，也低於當前主要市場經濟國家和新興市場國家水準。“目前，我國地方政府債務風險總體可控。”財政部有關負責人表示。

　　上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮也表示，我國政府性債務的成因、用途和歐美、拉美國家政府債務主要用於消費性支出不一樣，主要用於投向基礎設施建設、支援城鎮化等，形成了與債務相對應的優質資産作為償債保障。同時，我國經濟保持中高速增長，為債務償還提供了堅實支撐。

　　“從資産負債表看，我國中央和地方國有資産雄厚，而且很多資産實現了證券化，變現能力強，有力保障了債務的安全性。”鄭春榮説。

　　中國社科院國家金融與發展實驗室分析顯示，按寬口徑匡算，到2014年底我國主權資産總計227.3萬億元，主權負債124萬億元，資産凈值103.3萬億元。如果把流動性較差的資産扣除，按窄口徑匡算，我國的主權資産凈值也達28.5萬億元。中國社會科學院學部委員李揚表示，我國擁有足夠的資産來應對債務風險，政府債務發生危機為小概率事件。

　　多措並舉防風險

　　儘管風險總體可控，但防範和化解風險，仍是地方政府債務管理的重中之重。

　　近日發佈的2015年審計報告顯示，地方政府債務管理仍存在一系列不容忽視的問題。報告指出，有的地區仍違規或變相舉債。至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債餘額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委託代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

　　“目前地方債務管理實際上是處於新舊機制的過渡期，存量和新增債務交織，同時一些地方財政收入壓力較大，因此出現了一些不規範的舉債融資現象。”白景明表示。鄭春榮認為，審計報告查實的只是部分地方政府違規或變相舉債的情況，全國性的數據目前並未發佈，需要高度重視。

　　毫無疑問，加強地方政府債務管理需要多措並舉，包括加強債務限額管理、強化地方政府債務監督、進一步完善地方政府債券發行管理制度、對高風險地區進行預警並督促建立債務風險化解和應急處置機制、加快推進地方融資平臺公司市場化轉型，等等。

　　白景明強調，地方政府發行債券應該避免盲目性，而是應根據“補短板”的需要有針對性地適度舉債，同時應加強績效評價和管理，切實規範發行管理。

　　“地方政府各類債務的統計口徑應全面、系統、完整，這樣才能使地方政府債務管理精細化、規範化。”鄭春榮説。

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