光明網經濟訊（記者劉超）近年來，我國城市數量不增反降，中小城市佔比也在進一步下降，城市經濟活力大不如前。究其根本，這是城市結構不均衡造成的：一方面人口向大城市集聚造成大城市病，另一方面很多小城鎮成長為特大鎮，卻受限于體制機制面臨發展瓶頸，這種現象被形象地稱為“小馬拉大車”。當工業化和城鎮化速度大於制度改革的速度，特大鎮發展之困不難想像。如此困局，特大鎮何以自處又當如何“破題”？
特大鎮是什麼？
産業為支撐 規模超縣級市
特大鎮是整體規模超過一般縣級城市，但在行政管理體制上仍停留在鎮級的建制鎮。造成這種現象的原因一方面是由於近些年地方承接産業轉移或發掘本地特色産業，經濟發展較為迅速，另一方面則是行政區劃的調整難限制了鎮的“升級”。
那什麼樣的鎮可以被稱為特大鎮？通常情況下，衡量城鎮的規模主要考量經濟總量、人口（包括戶籍人口和常住人口）、面積、基礎設施建設以及管理許可權等幾個方面，但由於地域發展程度不同，目前很難對特大鎮有一個明確的量化指標。有專家表示，中西部地區人口超過10萬可能就算特大鎮了，而長三角、珠三角等發達地區或許需要有二三十萬以上才夠格，同時還要額外考量經濟指標。
特大鎮的出現一般伴隨著這幾和方面特徵：産業鏈形成、人口集聚、城市基礎設施完善和公共服務水準提高。特大鎮的出現始於産業，産業在支撐鎮域經濟發展的同時也創造了大量就業機會，成為人口集聚的源動力。
以平度市南村鎮為例。早年建成的海信家電産業園是其發展的起點，7000名工人的需求讓鎮上原本分散的人口有了集中的趨勢，周邊的人口也開始流入，以此為契機，南村鎮形成了家電製造、配套等“一條龍”式産業鏈，截至2015年，南村鎮已有戶籍人口13.2萬人，外來人口一萬多人，2015年國內生産總值達130多億。
像這樣的城鎮還有很多，統計顯示，我國5萬人規模以上的鎮有876個，10萬人口以上的也有237個，從人口數量和經濟規模上看，它們已經超過了很多縣級市，發展速度上猶有勝之。以現有的鎮的行政管理模式來管理如此規模的人顯然有些“力不從心”，這種有“胖子穿緊身衣”的管理現狀無異於“畫地為牢”，特大鎮面臨發展瓶頸。
面臨瓶頸
“小馬拉大車”難長久
特大鎮有縣級市之“實”卻無縣級市之“名”給當地帶來很多煩惱。
“鎮政府的許可權有限，沒有城鎮發展過程中所必須的一些管理權以及規劃和審批權，在實踐中出現很多問題。”膠州市李哥莊鎮黨委書記劉瑛接受採訪時表示。
“小馬拉大車”説的正是這種情況：管理職能與城鎮規模不相匹配、要素配置與經濟規模不相匹配以及執法力量與管理需求不匹配。這些不匹配凸顯出特大鎮當前“權小”、“責大、“能力弱”的發展窘境。
孫勇在這方面深有感觸，作為李哥莊鎮河榮社區書記的他還有另外一個身份——當地的消防隊長，河榮社區的這支消防隊是全國首家鎮級民間消防機構，最初由當地企業聯合出資成立，後來地方政府開始給予一定扶持。
事實上，這支消防隊的建立也是無奈之舉。“鎮上不設消防機構，一旦發生火災，從市區到李哥莊要半個小時左右，半個小時誰也不知道會發生多少事。”孫勇告訴光明網記者，作為一個十幾萬人口的大鎮，消防隊的設立很有必要。“我們民間消防隊最多只要十五分鐘就能到鎮上出現火警的地方，多出的這十幾分鐘很可能是救命的十幾分鐘。”
這只是體制機制與特大鎮發展不相適應的一個方面。受行政級別和發展觀念的制約，鎮一級管理機構在與城市治理、服務息息相關的城建、環保、交通、治安、消防等方面經常性“缺位”，這種缺位造成鎮政府管理面臨很多滯礙。“由於鎮沒有行政執法權，如果我想拆一個違建，需要層層申報，還要公示，有時候需要幾個月的時間。”東莞市虎門鎮鎮長曲洪淇舉了個例子，“在這期間，該建的人家早就建好了。”
除了行政執法以及管理，稅收分成也“束縛”了特大鎮的發展腳步，以虎門鎮為例，2014年，虎門鎮稅收收入為68.02億元，但稅收分成只有11.7億元，僅佔17.2%。稅收分成少，預算開支也就少，很現實的問題是，除去鎮政府的各項剛性支出，各特大鎮用於城市建設的預算少得可憐，發展速度放緩也是必然。
困惑何在？
承接能力弱易反覆 試點效果打折
針對特大鎮上述發展困境，各地紛紛開展中小城市培育試點，開始了對“達標”的試點鎮進行放權，一批審批服務許可權被下放。光明網記者在虎門鎮一處綜合行政服務中心看到，十余個窗口可為居民辦理事項，從辦理勞動社保到開具營改增發票再到外地人申請積分落戶都可以在這裡完成。
這正是“放權”的一個縮影，經過幾輪“放權”，共500多項許可權被下放給虎門鎮，“能放的基本上也都放了。” 曲洪淇對記者表示。但如此大力度的試點放權在緩解特大鎮發展壓力的同時卻也讓它們有種“有苦説不出”的感覺。
苦從何來？“許可權下放是好事，但是很多時候鎮上並沒有能力承接這些許可權。” 曲洪淇表示，由於鎮上公務人員的編制是固定的，下放許可權，只會加大現有人員的工作量甚至降低工作效率，另一方面，由於缺乏專業人才，承接能力不足的現狀也在被逐步放大。
編制無法擴充，通過外聘彌補由於許可權下放帶來的人員缺口成了不少特大鎮的選擇之一。目前，虎門鎮一個鎮的聘用人員就有6000多人，其中僅公安部門就外聘了3000多人，公共服務方面，各試點鎮也主要通過購買第三方服務來“消化”承接的公共服務事項。
但這種方式也有著它的弊端：經費支出過高。僅虎門鎮一年為公安部門外聘人員支付的人員經費就達2億元，再加上購買市政環衛、教育、醫療等方面的服務，這對於經過稅收分成各特大鎮財政來説無疑是筆巨大開銷。
除地方的財政壓力，放權的反覆性是試點中暴露的又一問題。
“中小城市培育試點中已經經過了好幾輪的‘放權’嘗試了，基本上能放的權力都放了，但這種方式並沒有固化下來，極易形成反覆。”湖州市發改委副主任費新章表達了自己的擔憂。
試點培育的短期性正是費新章擔憂的表現之一。湖州市織裏鎮是浙江省第一批27個小城市培育試點鎮之一，享受著從要素、資源還有財政等方面的支援，近些年也得到了較快發展。然而浙江省第一輪小城市培育試點行將結束，據了解下一輪織裏鎮將不在試點範圍內，如何保持發展速度是織裏人下一步需要考慮的。
路在何方？
固化政策紅利 “撤鎮設市”是根本
就目前的實行效果來看，試點很難標本兼治，在持續放權、放人得到保證之前，任何臨時性的政策紅利釋放都解得了一時之困卻解不了長久之難。解決“放權——授權——放權”迴圈的最好辦法就是將試點的內容作為一種機制固定下來，一方面有利於審慎審核應該下放何種許可權，另一方面也有利於政策施行的持續性。
“撤鎮設市”是固化現有政策紅利的辦法之一，也是目前呼聲最高的辦法。
“撤鎮設市”針對的是特大鎮面臨的體制機制束縛，把鎮變為縣級市，行政執法、城市建設和管理服務等方面許可權都將成為應有許可權。“擴權強鎮”是核心，“用縣級市的發展眼光去規劃未來”是對這些特大鎮新要求，從特大鎮到縣級市不僅是名稱上的改變，也是對經濟活力、潛力的釋放。
光明網記者在廣東、浙江等地採訪時發現，部分企業已開始從審批權下放還有土地指標等方面享受到試點的政策紅利，更傾向於“撤鎮設市”。“從我們企業的角度來看，試點後在事項的審批上省了不少事，換個角度説，作為員工，你是願意在市裏工作還是在鎮上工作？這裡面還有個面子問題。”中國電子東莞産業園副總經理吳鴻彬告訴光明網記者。
但也有人對“撤鎮設市”的效果表示懷疑，認為調整行政區劃會造成機構、人員冗余，降低辦事效率。
“管理架構要適應新型城鎮化的需要，不論是縣管區還是縣管市，只要方向是對的，有利於發展和提高行政管理水準的，都可以進行嘗試。”蘇州市發改委主任顧海東表示。事實也證明，中小城市培育試點在幫助特大鎮回復經濟活力、補齊基礎設施和公共服務短板方面卓有成效。僅在浙江，2015年GDP超100億的試點鎮就達14個，平均稅收收入超過10億元，教育、醫療、環境等指標也持續提高，特大鎮宜居的程度向中小城市靠近。
作為新型城鎮化的重要內容，中小城市培育試點是破解我國特大鎮所面臨發展瓶頸的有益嘗試，但在試點過程中暴露的易反覆、放權不徹底等問題又凸顯了“撤鎮設市”的必要性。“撤鎮涉市”對優化我國現有城市結構、改善城鎮居民生活環境以及緩解“大城市病”都有重要意義，將成為城鎮駛上發展“快車道”的助推器。
(責任編輯：羅伯特)
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