發揮政策性金融對供給側改革推動作用

　　吳比郭永田

　　著力加強農業供給側結構性改革，既是新形勢下提升我國農業競爭力的主動選擇，也是農業轉型發展中問題倒逼的必然結果。金融作為農業資本的重要來源，是農業供給側的重要組成，推進供給側結構性改革對農業政策性金融提出了新要求，也賦予了其新的發展機遇。滿足要求，抓住機遇，使政策性金融有效推動農業供給側改革進程，對於提高農業供給體系品質和效率，增強競爭力，乃至推進農業現代化，都具有重要意義。具體來看，主要有三大要求和三大機遇。

　　一是對政策性金融的屬性要求。政策性金融要體現政府意志，服務國家戰略，是政府財政職能的延伸，是政府發展戰略的重要支撐，是政府彌補市場失靈時的制度設計和策略選擇。推進農業供給側結構性改革，是政府著眼于經濟發展全局和産業長期持續健康發展而採取的重要戰略舉措。這就要求以政策性金融支撐農業供給側改革，充分體現政府意志，圍繞服務國家戰略，發揮政策導向作用，彌補農村金融市場失靈，通過政策性金融將有限的支付資金放大，在農業結構調整、資源調配、弱質産業發展、逆週期調節等方面發揮重要作用，提高農村金融供給效率，降低農業發展資金成本，解決農村金融供給不足、時間錯配等問題。政策性金融要區別於商業金融屬性，堅持社會效益優先，以優惠便利的農村金融服務助力農業供給側改革，彰顯政策性金融屬性。

　　二是對政策性金融的功能要求。農業政策性金融在功能上，是國家一種結構性的資源配置手段，是破解農村金融供給型抑制的重要載體。農業供給側改革所要求的消化過大農産品庫存量，發展適度規模經營、降低農業生産成本，以及強化農業基礎設施供給等內容，都是涉農資金需求量大、短期難見效益但又十分重要的領域，是追求“短平快”項目商業金融所規避的，卻是政策性金融能夠充分發揮作用的領域。這就要求政策性金融充分發揮資金配置示範功能，引導社會資金流向農業農村，提高農村金融供給體系品質和效率，使農村金融供給數量充足，品種、品質和服務契合農業供給側改革需要，真正形成結構合理、保障有力的農村金融有效供給。當前，農業供給側改革要求把信貸資源優化配置到促進一二三産業融合發展、市場緊缺農産品生産、適度規模經營、農業基礎設施建設、創新農業科技、保護農業資源等方面，充分發揮政策性金融骨幹和支柱功能，充分發揮政策性金融對社會資金回流“三農”的引領和帶動作用。

　　三是對政策性金融的運營要求。政策性金融經營目標選擇既要兼顧按照銀行業和市場規律辦事，又要突出社會性。而農業供給側改革涉及領域較多、區域較廣，單純依靠單一政策性銀行來運營實施存在困難。所以，在運營機構上，既要充分發揮農業發展銀行等專門組建的政策性銀行在供給側改革中的資金支援作用，也要發揮其他市場化的金融機構的資金支援作用，政策性金融與商業性金融加強協作，形成合力。例如，在糧食生産補貼、糧食去庫存等方面由農發行和財政結合起來運營；在發展糧食産業化，支援糧食加工企業等方面也要允許商業銀行和財政相結合來實施。在運營考核機制上，要求對政策性金融既不能完全按照商業銀行標准考核，又要講求盈虧平衡、保本微利。例如，在支援創新農業經營形式、推動農業技術進步等方面，不能完全按照商業銀行的經營邏輯追求短期高額的資金回報，但又要求建立農業新型經營主體還貸約束機制，完善風險管控，實現政策性金融的自我可持續經營。在金融工具創新上，要求政策性金融應在涉農資金籌集、基金投資、股權投資、融資租賃、資産證券化、結算手段等方面不斷創新金融産品，大力拓展服務空間，滿足農業供給側改革需求，積極支援農業轉型升級。例如，通過創新資金籌集方式，引導涉農資金回流農村，進一步加大支農信貸投入；發展資産證券化，盤活金融資源存量，提高資金利用效率；加大基金投資，降低農業企業融資成本，促進農業規模化經營。

　　農業供給側改革對政策性金融提出要求的同時，也賦予了其發展機遇，拓展了更大可為空間。

　　一是更好的政策環境。我國強化制度供給的結構性改革，是政策金融爭取政策支援的大好時機，將對農業政策性金融發展産生深遠影響。農業供給側改革對政策性金融的屬性提出了要求，要充分體現政府意志，服務於農業農村政策調控。在此背景下，國家將優化制度供給，完善相關政策輸出，進一步明確其職能範圍，允許政策性金融專營機構在國家政策範圍內有充分的經營自主權，在經營範圍上避免對政策性金融機構的過分束縛，允許其參與合理的市場競爭，提高政策性銀行的市場競爭力，促進金融資源在城鄉之間的合理配置。通過充分調動和保護政策性銀行的積極性，提高可持續發展能力，強化農業政策性金融在農村市場的主體地位。總之，農業供給側改革為政策性金融發展創造了良好的制度環境，帶來了前所未有的政策機遇。

　　二是更強的改革動力。資本作為供給側五大要素之一，政策性金融本身就是供給側的重要內容，是供給側改革的重要對象，需要進一步改革內部機制，提升效率，降低資本成本；同時又通過自身的改革推進農業供給側結構性改革，形成倒逼機制。其一將拓寬政策性金融的資金來源渠道。在農業供給側改革的背景下，破解農業農村金融供給短缺是政府主要著力點之一，通過創新融資渠道，匯集財政、商業金融等多方資金來源，將打破長期以來政策性金融依靠人行再貸款的單一渠道局面。其二將進一步明確政策性金融的職能屬性。農業供給側改革所要求的政策性金融體系較為廣泛，既要求政策銀行保持政策屬性，也要求商業性銀行廣泛參與。新的職能定位，將打破長期以來我國對政策性金融的認識模糊、政策性金融與政策性銀行概念相同等定位過於狹隘的局面。其三將豐富農發行等政策性金融機構業務範圍。農業供給側改革要求金融服務對象要多元化，相應金融産品服務和運營模式要現代化，這將極大豐富政策性金融機構業務範圍，不再局限于經濟效益不好的行業，以及資金門檻相對較高的領域。

　　三是更大的發展空間。供給側改革拓展了金融需求空間，提出更多新的需要。農業供給側改革所提出的重點領域，如糧食生産和收儲、結構調整、産品加工、農業科技、迴圈農業、資源環保、商貿物流等方面，需要政府通過宏觀政策或差別化供給管理，提供基本公共服務和制度保障，提升經濟體供給能力。隨著政策的實施、改革的推進，對涉農信貸資金需求將成倍增長，使得本來就屬於供給受到抑制的農村金融，面臨更突出的資金供求矛盾。在此背景下，賦予了政策性金融更廣闊的發展空間。政策性金融作為國家宏觀調控的重要金融工具，是農業農村發展資金融通的重要組成部分，通過合理填充補足財政直接支出和商業性融資之間的“中間地帶”，通過追求政府財力依託機制的轉換及實現效率提升，提高農村金融供給體系品質和效率，降低農業農村融資成本，正是農業供給側改革亟需的破題點。

　　（作者單位：吳比農業部農村經濟研究中心；郭永田農業部政法司）

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