業內建議決策過程要公開透明，建立收費動態調節及退出機制
隨著人口激增，擁堵也成為“大城市病”的重要表現。近日，北京或將徵收交通擁堵費的消息引發輿論關注。北京是否收取擁堵費、怎麼收，成為人們關注的熱點，並可能對其他城市起到“示範作用”。雖然徵收擁堵費在國際一些城市已有先例，但專家指出，擁堵費徵收須保證其有效、公平、透明，而要從根本上緩解大城市交通問題，還需綜合施策。
“擁堵費”成為輿論焦點
交通擁堵費是指在交通擁擠時段，對部分區域道路使用者收取一定的費用，以達到緩解城市交通擁堵的目的。這是通過經濟杠桿控制車輛使用強度的手段之一。自2013年9月發佈的《北京市清潔空氣行動計劃（2013-2017年）重點任務分解措施》中提出“研究制定徵收交通擁堵費政策”以來，“擁堵費”曾數次成為輿論焦點。
記者從北京市政府部門了解到，擁堵費的提出與北京中心城就業集中、機動車保有率高，主要道路超負荷運轉、汽車使用強度高等特點有關。
首先，北京市四環路以內集中了全市65％的重點小學、80％的三甲醫院，以及動物園、新發地、大紅門、西單等大型商市場和繁華商業區，三里屯、什剎海、南鑼鼓巷、簋街等餐飲娛樂場所集中區域，幾乎所有這些點位都已經成為無法回避的常規堵點。
其次，北京一個家庭擁有一輛車已屬平常。對比日本東京內三區，北京中心城每人平均擁有車輛的水準是東京的2倍。北京市車均道路面積僅為18.3平方米／輛，僅比一個標準停車位的面積（約為12.5平方米）略大。
最後，北京存在“過密、過疏”兩個問題。北京大學首都發展研究院院長李國平發現，中心城區每平方公里人口密度約2.3萬人，生態涵養區每公平公里只有210人，相差近100倍；同時，就業人口65％集中在中心城區，中心城交通壓力大，居住與潮汐式交通問題顯著。
這些問題使得北京市多處道路超負荷運轉。據北京市交管局統計，2014年北京城市環路和主要聯絡線均超出設計流量50％以上，西二環、東三環等路段高峰時段小時流量達1.3萬餘輛，一些主要道路全天通行量超過10萬輛。
與此同時，高德地圖數據顯示，截至2015年底，北京高峰擁堵時段平均車速為每小時22.6公里，成為中國最堵的城市。高峰擁堵延時指數2.06，即北京駕車出行的上班族通勤要花費暢通情況下2倍的時間才能到達目的地，擁堵時間成本全國最高。
北京交通發展研究中心調研發現，與世界城市普遍的機動車保有率“中心城區低，週邊高”的分佈態勢相反，北京市人口密度越高、土地資源越稀缺的中心城機動車保有率也越高，核心區（城二區）小汽車保有率達到千人310輛，是東京（千人170輛）的近2倍。
2014年北京市小汽車出行比例首次呈現下降趨勢，但出行高峰更加集中，且強中心的城市發展格局仍未改變：北京市二環內就業崗位密度為2.2萬個／平方公里，二環內出行量發生強度7.6萬人次／平方公里，是中心城區平均強度的2倍。因此，不少專家認為，疏散中心城區小汽車是首都治堵的必要舉措。
北京治堵存三大“隱形壁壘”
擁堵費是否“治標不治本”？清華大學交通研究所所長陸化普指出，交通供給能力提高過程中，供求關係必然有階段性改變，可以用收費等需求管理措施來控制。但前提一定是以提高供給能力為核心，同步實施一些必要的需求管理。交通治理的目的是解決老百姓出行。
對於徵收擁堵費，有國外部分城市曾經進行過嘗試。瑞典首都斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費，義大利米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費。
斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費，早上6：30到晚上6：29，除公共汽車外的機動車都需要繳納相同的擁堵費。這項措施實施以來，城區內行駛的機動車數量減少了20％，同路程車輛行駛時間縮短了30％。
米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費，通向市中心的43條道路全部設置了攝像監控器。收費標準是每天5歐元（合人民幣35.3元）。在不到兩年的時間裏，米蘭市中心交通流量減少了30％，尾氣排放減少了60％。
也有學者指出，同樣徵收擁堵費的倫敦，近年就面臨收費效果逐步弱化的問題，且徵收成本高昂。
收費治堵如何確保公平？國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東説，擁堵費需要科學測算，讓工薪階層敏感的金額可能對富人約束力有限，但讓富人敏感的金額，又可能使路上的車輛大幅度減少，影響道路資源的充分利用。
如何確保擁堵費的論證決策過程、使用去向公開透明？中國青年報社會調查中心調查顯示，65.1％的受訪者建議公佈用於治堵的具體花費；60.7％的受訪者表示整個決策過程要公開透明。“如果一定要收，那麼我希望建立在科學決策的基礎之上，讓車主知道錢花在哪，有什麼客觀效果。並且必須建立退出機制，效果不理想就要廢止。”剛來北京參加工作、尚不能參與搖號的市民胡雪認為。
多家研究機構、專家調研發現，北京治理擁堵有三大“隱形壁壘”，與國外一些城市不同，在政策制定時需要系統考慮。
一是規劃單中心發展等歷史原因。北京城脫胎于一個擁有幾千年曆史的古城，經過多年現代化建設，單中心的發展格局難以短期內改變，整體路網結構仍然不盡完善，放射性路少、斷頭路多。同時，望京、回龍觀、天通苑等特大型社區職住不平衡，深受潮汐交通困擾。
二是設施建設與城市發展需逐步匹配。“十二五”期間，北京軌道交通新增運營里程218公里，增量規模全國領先，總里程達到554公里，位居世界先進城市行列，但多層次軌道網路方面仍有空間。北京交通發展研究中心調研發現，東京、巴黎等城市在50公里左右的通勤範圍內，都有數千公里的市郊鐵路，而北京遠郊新城、周邊燕郊等城鎮仍缺少多層次大運量的軌道交通服務。在軌道交通規劃和設計時，也應更加強軌道交通與地面的互動，方便乘客換乘。比如，同為CBD地區，北京軌道交通出入口為17個，而東京則達到120個，交通與建築互動頻繁。
三是體制機制需進一步理順。按照北京市相關政策，道路“微迴圈”暢通、斷頭路打通、醫院學校等堵點治理、中心城停車整治的責任都在區縣，如果區縣一級不能發揮治理主體作用，治堵就如“隔靴搔癢，難達患處”。
價格調節機制需政策配套
清華大學交通所所長陸化普、北京交通發展研究中心主任郭繼孚、國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東等專家在接受記者採訪時表示，要徵收擁堵費，真正發揮價格調節的作用，必須做好諸多政策配套。
一是收費路段需精細測算。如果收費手段先進，擁堵費會使交通需求的空間分佈得到調整，鼓勵社會車輛繞行其他道路。但擁堵費起效的前提是路網需求分佈不均勻，因此，哪些路段收費需要精細測算，且區域內最好有交通“替代方案”，允許百姓選擇。
有學者指出，如果不能在徵收擁堵費範圍外提供免費可行的替代交通方案，可能會造成收費地方不堵、不收地方更堵的結果。
二是公共交通服務能力提升。幾位專家均表示，交通需求管理措施應該以公共交通服務能力的提升為核心。
大力發展公共交通是治堵的必由之路。國外一些大城市出行的公交分擔率為60％-70％，我國平均只有20％，北京能夠達到44％。目前北京在全國擁有最大的路上和地下公共交通資源，但受制于地面交通擁堵，地面公交出行的效率很低，且公共交通智慧化水準仍有很大提升空間。
北京交通發展研究中心測算發現，北京市近年來大力發展公共交通，2014年北京市小汽車出行比例較2010年降低2.1個百分點，首次呈下降趨勢。但地面公交和軌道交通兩端步行時間、候車時間及換乘時間分別佔全程出行時間的35％和39％，公共交通換乘效率仍然不高。
交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭認為，給公共交通更多的路權是最根本的治堵措施。目前公共交通還沒有達到應有水準，“安全、便捷、綠色、舒適、經濟”這幾個指標都還有待提升。應進一步提升公共交通的優勢，讓大家願意乘坐，優先滿足公共交通所代表的多數人。
一項調查顯示，如果徵收擁堵費，47.3％的受訪者表示會減少開車，乘坐公共交通工具。
三是收費動態調節的機制。擁堵費需要科學測算，如果長期實施，需要引入動態調節機制。比如假設剛開始收取20元是有效的，但5年之後隨著物價水準變化可能會失效。
“從供需矛盾來看，北京交通壓力還是增長趨勢，擁堵費等經濟手段需要根據整體交通環境不斷調整。”郭繼孚指出，北京交通承載力問題是“大城市病”的典型表現，需要因地制宜。比如，中心城高密度區要“擠出”小汽車，而中心城區之外較為低密度的地區可以適當發展小汽車。（記者 丁靜 烏夢達）
整治擁堵“頑疾”重在優化城市佈局
對於已提了多年的擁堵費是否徵收問題，在今年1月北京市“兩會”的政務諮詢會上，北京市常務副市長李士祥明確表態，北京正在研究試點徵收擁堵費的政策。北京目前560萬輛機動車，這種特大型城市的交通，不是簡單收費就能解決，也不是一個單項措施就能解決的，而是要有綜合政策。
受訪專家對此提出三點建議。一是重視“交通病”與“城市病”的同步治理。南開大學教授馮銀廠説，如果北京的城市規劃和功能不進行大的改變，現有的政策很難起到根本作用。應該實施交通與土地開發模式融合戰略，推動以交通為導向的土地開發模式，著力解決功能疏解、職住平衡等重大問題。
專家認為，優化城市交通的重要舉措是優化城市佈局。“十三五”期間，北京市首次提出將交通承載力作為城市發展的約束性指標，並提出土地供應優先安排用於交通基礎設施建設。
目前，北京市已經明確摒棄“攤大餅”的發展思路，促進就近居住和職住平衡。在通州北京城市副中心的規劃中，考慮到為通州當地城鎮化、就業居民提供各類政策性住房，實現居住社區為本地就業、城鎮化配套；配建文化中心、大劇院、體育中心等高等級公共設施；整建制引入中心城優質的三甲醫院、重點中小學、幼兒園等資源。構建15分鐘生活圈，提高餐飲、文化活動等場所的便利程度，實現生活社區的24小時運作。
“多中心、網路化的城市，有助於分區域實現相對的職住平衡，減少大流量、長距離通勤出行。”北京大學首都發展研究院院長李國平説。
二是交通建設從注重規模擴充到注重整體運作品質與服務水準的提升。
北京將在2020年基本建成現代化綜合交通體系。這個體系包括10個子系統：區域交通系統，公共交通系統，步行自行車系統，道路設施及運作系統，停車設施與管理系統，交通需求管理系統，物流運輸系統，智慧交通系統，綠色交通系統和平安交通系統。
北京市交通委負責人介紹，將在北京為中心的50公里半徑範圍內打造“1小時交通圈”；按照“公交城市”建設標準，構建多層次、多樣化的公共交通服務體系，中心城公共交通出行的平均通勤時間不超過60分鐘；將建成區實現規劃道路網密度達到4.5公里／平方公里，中心城路網高峰交通指數控制在6以內；小客車保有量與週轉量將控制在土地資源、路網容量承載能力的範圍之內，中心城小客車（含計程車）出行比例控制在25％以內。
此外，還將致力於解決“停車難”，以破解基本車位缺口為突破點，形成與土地利用功能相匹配、道路交通容量相協調、公交優先戰略相適應的可持續靜態交通發展新格局。
硬體建設方面，“十三五”期間，北京將再建成軌道交通運營里程1000公里，軌道出行分擔率達到公共交通的60％；北京周邊將建成1000公里市郊鐵路。同時，2020年自行車慢行道將達到3200公里，努力恢復自行車、行人路權，改善城市慢行系統。
三是交通治理“事權下放”，加強綜合執法。
北京市交通委近日將緩解交通擁堵的6個方面46項工作任務分配到24家市級責任單位和16個區政府，明確任務表，建立落實臺賬，落實不力將行政問責。
一些基層幹部指出，事權下放對區縣推動工作有幫助，但需要人權、財權等配套實施，否則實際工作很難推進。比如，一個街道辦事處的城建科副科長，可能又是交通、衛生、節水、垃圾分類的專員，一個人要幹市級層面5、6個局的活兒，“每項工作能做到60分都很難”。
“北京交通承載力問題是大城市病的典型表現，需要從規劃、建設、管理、限制等多方面共同發力，且要因地制宜，不可一蹴而就。”郭繼孚等專家指出，從國際一些大城市的治堵歷程來看，北京可以治理擁堵“頑疾”，為首都功能的釋放、京津冀一體化發展提供足夠的交通承載能力。(記者 丁靜 烏夢達）
(責任編輯：羅伯特)
