●中央經濟工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府擴展地方債券規模創造了良好時機。
●在進一步加強對基金的規範化管理前提下，通過産業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用。該類基金中，各類合夥人持有的基金份額可由政府與社會資本協商確定。
●要科學地劃分各級政府的投資範圍和投資領域，各投各的，各負其責。涉及共同投資的，也要明確各自的投資權利、責任，並構建與之相適應的規範的融資機制。
規範地方政府融資，防範財政風險，實現財政和經濟可持續發展是我國地方政府債務新規的宗旨。有基於此，地方政府融資的出路首先在於矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平臺公司為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進行融資；其次，要遵循預演算法精神，地方政府融資要採取以政府直接發債的方式進行融資；再者，為了盡可能舒緩政府直接負債融資壓力和提高公共服務的效率，要充分發揮社會資本的作用，大力推廣PPP。這也是地方政府融資新規的基本框架。未來需要改進的主要是針對地方政府債務新規運作中反映出來的問題，逐步就“基本框架”進行適應性調整，以滿足地方政府的現實融資需求。為此，需進一步創新思路，加大改革力度，儘快建立起規範透明的地方政府融資機制。
在新規框架下不斷調整和創新
地方政府融資機制要努力構建與經濟新常態相匹配的地方政府融資體系，創新融資機制，舒緩地方政府巨大的資金壓力。
——適度擴展地方政府債券規模，加快地方政府債務融資方式轉型
面對地方政府巨大的融資需求和債務壓力，2015年的發債規模遠遠不能滿足現實需求，因此中央政府應該積極拓展地方政府債券新增發行規模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能奠定基礎，降低地方政府融資成本，實現“債務新規”的政策目標。
中央經濟工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府擴展地方債券規模創造了良好時機。
從長遠來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，需要不斷創新資訊交流渠道，克服資訊偏在的問題。
——進一步推進政府和社會資本合作（PPP）的制度供給
近兩年，決策層和各級管理部門對PPP高度重視，在立法、示範項目推進、融資匹配等方面做了一系列的積極推進。為促進PPP模式順利落地，真正發力，需從以下幾方面著手推進：一是儘快由國家層面立法，出臺《政府與社會資本合作法》（基本法），提綱挈領地進行制度規範，強調權威性和打破部門利益障礙；二是國家層面派出專門機構或組織梳理和調整各部門各地方有關PPP的法規和管理辦法，協調PPP項目進展過程中“法規打架”、法規適用等問題，並進一步完善提高法規的操作性、解決實施等問題。三是在財政部《操作指南》和發改委《特許經營管理辦法》的基礎上，進一步整合資源，圍繞PPP項目推進過程中出現的困難，建立多部門協作的政策支援體系，對項目全生命週期的建設運營管理給予恰當的制度、融資、監管等方面的系統政策支撐。最後，全社會要共同努力倡導契約精神、依法治國以及誠信的營商環境，創建PPP機制所必要的市場環境。
——通過資産證券化方式提高政府部分資産流動性
中國經濟進入新常態，在經濟發展持續下行壓力加大的背景下，“存量資産證券化”的發展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資産變現會極大促進各級政府的改革進程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務壓力。從國家層面看，要充分警惕規避美國等發達國家由於資産證券化帶來的金融風險。一是從制度規範入手，嚴格入池資産品質，簡化産品結構設計。我國資産證券化市場才剛剛開始，有待完善，資訊不對稱、知識儲備不足現象突出。二是強化資訊披露。完善資訊披露是擴大投資者群體和促進二級市場流動性提高的重要一環。具體來説，應充分披露每個基礎資産抵押擔保情況，評級機構需要充分披露評級方法、假設、流程以及利益衝突相關資訊，充分披露進行壓力測試的現金流和抵押資訊，投資者需要充分了解該證券風險特徵和機構特徵。
——積極構建政府資本性支出的基金化模式
在進一步加強對基金的規範化管理前提下，通過産業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用。
為了吸引更多的社會資本投資地方基礎設施建設項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設立引導基金的方式，用於投資包括交通、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業在內的地方項目，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合夥人持有的基金份額可由政府與社會資本協商確定。
科學化精細化管理地方債券融資
——適度下放債券融資權，解決好怎麼借的問題
新預演算法已經授予地方政府債務融資權，地方政府借債已經名正言順，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現實而言，在我國目前加速推進城鎮化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實中央決策、執行具體任務的主角，面對數以萬億計的城鎮基礎設施投資需求，僅靠現有的財力，顯然孤木難支。因此，應創造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。有基於此，應當根據地方發展實際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進而在制度規範上明確舉債規模和程式，制定地方政府發債的管理制度，做好地方政府債券發行額度管理、發債市場建設、發債技術規範和配套措施。
——合理劃分地方政府債券融資的管理事權，解決好怎麼管的問題
目前實行發行限額和納入預算的雙重管理模式。待條件成熟時逐步過渡到餘額管理。對已經認定的地方政府存量債務，要通過發行債券逐步置換，力爭在五年內全部置換完畢。根據2015年的實踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，首先在新增債券融資規模和結構的決定方面下功夫，進一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調”機制，科學合理地設定新增債券規模和結構，盡可能使之與地方政府的正當融資需求相吻合；其次，在存量債務置換方面，考慮到地方政府的餘額規模已經確定，可以考慮明文確定將置換債的規模、結構和置換方式等方面的許可權下放增強各級政府的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監督。再者，要通過專門規定，明確地方政府及其領導對舉借債務的責任和風險防控責任，有效落實責任追究制。
——落實責任，做好預案，解決好怎麼還的問題
首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業的關係。誰借誰還，風險自擔。中央不負責救助，以硬化預算約束，防範道德風險。進一步規範地方政府融資平臺轉型和功能定位。界定好地方政府債務與企業債務的邊界，避免企業債務風險向政府轉移，建立地方財政風險防範機制。其次，要督促地方政府構建規範透明的償債機制和違約責任，構築必要的償債基金制度，並且有效管理。再者，上級政府有責任做好債務危機處置的應急預案，並且根據形勢的變化進行持續的動態更新，防止局部危機變成區域性和系統性危機。
守住債務風險底線完善債務風險防範
首先，按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務綜合報告制度。這是評估地方政府債務風險的基礎，促進地方政府改善治理，提高政務的規範性和財政的透明度，規範債務管理。改革政府會計制度，編制並披露地方政府資産負債表。
其次，建立地方政府債務風險預警機制。引入地方債務的市場評級制度，由專業評級公司對各地方債進行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和資訊披露制度，構建地方債務監控指標體系。逐步構建地方政府債務融資合理空間的評估體系。
構建系統化的政府性債務風險監管框架和責任機制。建立地方債務風險早期預警系統，事前規範以及早期預警系統可以幫助減緩財政風險。在這方面需要研究設置風險監控指標體系，此外，還應加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務資金支援的項目收益、當地財政收支盈餘、預備費的結余部分等，均按規定進入償債基金。償債資金要實施封閉管理，嚴禁不當提取和使用。
最後，建立地方政府債務風險應急處置機制，妥善處理存量債務，防範債務風險。運用大數據資訊，研究並分階段建立債務風險預警體系和應急處置系統。出現債務風險時，政府能夠迅速反應及時規避，至少使風險降到最低。
加快配套制度建設
適應融資新規則
——清晰劃分投資權，約束地方政府投融資衝動
投資許可權劃分一直是政府間關係調整的重點和難點，也是管控地方政府債務風險、明晰風險責任的關鍵。黨的十八屆三中全會明確提出，要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府更好地發揮作用，這勢必要求進一步厘清政府與市場的關係，尊重市場機制，約束政府的行為，實現服務型政府的職能轉變。從投資權劃分的視角看，首先要轉變政府職能，厘清政府與市場關係，明確政府投資的邊界和投資的有效性，盡可能讓市場發揮資源配置的決定性作用。其次，要科學地劃分各級政府的投資範圍和投資領域，各投各的，各負其責。涉及共同投資的，也要明確各自的投資權利、責任，並構建與之相適應的規範的融資機制；再者，要加強地方政府投資決策的科學機制、約束機制和問責機制的建立和完善。
——完善政績考核制度，給予地方官員明確的施政導向
轉變政府職能，建立良性的政績考核機制是從源頭上抑制地方政府投資衝動的前提條件，也自然就成為把控債務融資，防範風險的基礎。從目前情況看，我國的政績考核新標準並沒有發揮實質性作用，存在缺乏中央制定的統一標準、具體考核缺乏中央指導等問題。新時期，國家層面應當首先考慮加快出臺一套科學、客觀、標準化的法規性政績考核標準，建立一個全面的指標體系，對各個領域所佔的權重進行科學衡量。引導地方政府從經營性和競爭性領域脫身，向服務型政府轉變，從源頭控制政府債務規模膨脹。
——加快政府間財政體制改革，適當增強地方財政能力
經濟新常態下，地方政府的收支壓力日益加重，亟待把握今年全面推開“營改增”改革的時機，調整稅制結構，考慮完善以直接稅為主（不動産稅等）的地方主體稅種設置，使地方政府在治理轄區、推動地方發展方面有足夠的可持續的收入來源，也可緩解地方債務壓力。“營改增”後，地方主體稅種缺失，借鑒國際經驗，按照“多專享稅，少共用稅”的思路，政府收入的劃分應堅持以下原則：一是以效率、公平、徵管便利和收入充足為原則；二是要儘量減少共用稅，切實增加各層級的專享收入規模；三是要擴大直接稅和地方稅。賦予地方一定稅權，主要是一些地方稅的選擇權、稅率調整權和特定約束條件下的因地制宜設稅立法權等許可權。
（課題執筆人：趙全厚、張立承、封北麟、劉薇等）
(責任編輯：羅伯特)
