本報記者馮克高楊

　　在北方冰封雪飄的季節，祖國西南邊陲的雲南省開遠市仍是一派生機盎然。最近，樂白道街道辦事處舊寨社區有48戶居民心情極好，他們將告別老舊村宅，搬進別墅式的同心小區。這個小區能夠批准興建，是開遠市探索跨村組有償流轉宅基地的成果，而舊寨居民能夠共用這一改革紅利，也正是由於開遠市被列為第一批全國農村改革試驗區的機遇。

　　三年多來，開遠以“創新農村社會管理和公共服務”為主題的改革，打通了城鄉公共資源互流機制，創新公共服務均等供給機制，從政策上基本消除城鄉二元結構差異。與第一批其他23個試驗區，特別是承擔城鄉一體化改革試驗任務的試點相比，開遠市的改革試驗還有一個突出特點：雖以城鄉公共服務和社會管理為改革主題，但將改革納入到經濟社會發展大局中通盤考慮，將目標指向城鄉二元結構破除的更高層面、更深層次。在內容上除了戶籍制度改革、農村社區化、公共服務均等化等“規定動作”，還從改革的系統性角度考慮增加了農村産權和農村金融等“自選動作”。

　　因此，開遠的改革探索所輻射的經驗對於推動城鄉一體化發展更加具有全國性、全局性的借鑒意義。當我們聚焦城鄉一體化改革話題時，將鏡頭搖向那個西南邊陲的城市，記錄下它幾年來試驗包括試錯的歷程，就顯得很有必要。

　　戶籍之變：同權同利才能自由遷徙

　　舊寨社區現有1100多戶、4200口人，來自之前7個村民小組，他們能夠“一夜”之間整村轉戶入城，得益於在成為試驗區之前、開遠已經在雲南省率先實施的戶籍管理制度改革。按照“鼓勵進城、自由下鄉”的基本思路，開遠制定了關於戶籍管理制度改革的實施意見及相應配套細則。在全市取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，按照公民經常居住地登記戶口的原則，將公民戶口統一登記為“居民戶口”。在城市居住的劃分為城鎮居民，在農村居住的劃分為農村居民，從根子上消除城鄉“身份歧視”。

　　“封閉運作，先行先試”，成為改革試驗區給了開遠更大的制度突破力度和探索空間。戶籍制度改革之後，轉戶入城的居民，可以享受城鎮教育相關政策、城鎮居民最低生活保障政策、社會保險相關政策、連續的計劃生育政策及住房保障有關政策，而其在農村的土地承包經營權、宅基地使用權保持不變，農村林權制度政策和集體資産産權保持不變。而城鎮居民轉戶下鄉，不鼓勵不限制，下鄉後不能享受經濟組織的特定權利，只能享受農村基本公共服務。

　　這些政策措施的出臺，為農民進城消除了制度障礙，開通了便捷通道。截至今年6月底，全市累計辦理“農轉城”手續60346人，城鎮居民轉入農村330人，城鎮化率達73.26%，在我國西部地區處於較高水準。

　　當然，戶籍管理制度改革不是簡單地變換一下城鄉居民的身份，權利的平等問題不解決，所有的身份置換都沒有意義。在保留農民入城後幾項原有權利不變的基礎上，開遠基本實現了城鄉基礎設施建設一體化和城鄉基本公共服務均等化，通過增添社保、教育、就業、住房、醫療等待遇政策，統一就業、撫恤、資助、救助等補貼標準，促進並保障了城鄉居民自由遷徙的選擇權利。

　　羊街鄉古城村委會黑泥地社區是由一個村民小組獨立而成的，全體208戶已經整體轉為城鎮戶口。在社區黨總支書記錢保興看來，真正的城鎮化不應只是戶籍的城鎮化，“農民以前找關係批城鎮戶口，不是因為城鎮戶口多好，而是依附在上面的福利太多，市裏做過統計，至少有40多項。通過改革，這些福利我們基本也都有了，還有誰在乎叫什麼戶口呢。”

　　城鄉間像隔著大壩，兩側水位相差大，開了戶籍這個閘門，猛然下泄可能造成災難性後果；要通過戶籍制度改革，實現同權同利，公共服務均等化，水位拉平了，即使拆了大壩，中間也會形成一個漩渦，兩側的水自然會自由流動、相互融合。對於城鄉一體化改革，開遠市統籌城鄉辦公室主任李劍偉給出了一個非常形象的比喻。

　　要實現同權同利，首先在“錢從哪來”這個財政投入問題上就必須平等。開遠建立起城鄉基本平等的公共財政分配體系，對農村的投入從十年前1.84億元增加到去年的16.11億元，增長8.8倍；同期農村投入佔總支出的比重從35%提高到49.7%；2006年以來對農村的總投入佔公共財政總投入的47.3%，基本實現了城鄉“平分秋色”。

　　“現在我們逐漸在還城市欠農村的債，未來的城鄉間一定是要素自由流動，居民同權同利。城市讓農村更美好，鄉村讓城市更嚮往；有的人喜歡住在繁華的城市，有的人喜歡住在安靜的農村，當人們能夠按照興趣來選擇，能夠沒有顧慮抬腿就走的時候，所謂自由遷徙才算真正實現。”李劍偉説。

　　治理之變：職能分離才可明晰主體

　　在黑泥地社區服務中心的門口，一塊標有“紅河州開遠市黑泥地農業開發股份有限公司”的牌子引起了記者的注意。錢保興介紹説，去年4月份，抓住市裏開展農村社區化改革的契機，掛牌成立了開發公司，引進資本技術，委託流轉土地，解決了傳統耕作方式收益低和土地出租後勞動力轉移的問題。

　　錢保興所説的農村社區化改革，是開遠市為了打破長期存在的農村公共服務“自給化”困境，而進行的城鄉社會管理一體化改革，同時也是就地城鎮化的實現路徑。

　　職能分離，才能明晰主體。首先，開遠按照城市社區的理念改造農村，把農村的職能分為三類：一類是公共職能，這是政府必須承擔的；二類是經濟職能，包括農村各種成份的經濟組織；三類是自治職能。隨後，按照“因地制宜、規模適度、有力發展、便於服務”的原則，結合地域相鄰、習俗相近、産業相連的實際，通過“多村一社區”和“一村一社區”模式，建設新型農村社區，實現就地城鎮化。

　　對於公共職能部分，開遠引入城市社區管理的理念與經驗，將59項公共服務延伸到農村社區，在各鄉鎮設立“為民服務中心”，推行全職社區幹部8小時窗口值班、辦事代理制、流動到府服務等新的工作模式。“以前，農村的公共職能都是‘自給化’，人民道路人民修，人民教育人民辦，實際上是推卸政府責任、增加人民負擔，我們開遠已經結束了這樣的歷史。”李劍偉説。

　　問起社區與原來村子的區別，“老村官”普定紅説，村的職能複雜多樣，管的多，而社區更多是服務。“現在市裏、鎮裏都把職能下放，過去老百姓要往‘上’跑的事，現在大多都可以在社區中心辦或者我們代辦；以前是老百姓自己跑，現在是我們幫老百姓跑，每年要辦理的如結婚、生育、老年補貼等各種事項不下四五百次。”

　　在完成集體資産清産核算的基礎上，開遠試點組建和完善獨立於社區“兩委”之外的新型農村合作經濟組織和股份有限公司，來完成社區的經濟職能，壯大集體實力。黑泥地農業開發股份有限公司就是這一試點的産物。“現在，公司已經成功委託流轉土地1800多畝，每畝地租1600元。”錢保興説：“搞公司也是為了在流轉土地中提高話語權，我們把溝渠、水泵、機耕路等這些基礎設施折算成耕地，在三家流轉我們土地的公司佔有股份，相當於他們使用基礎設施的使用費，這就有了集體積累，可以拿來做公益事業，不用幹什麼事兒都得讓農民集資，向上面伸手。”

　　事兒都需要人來做，激勵機制十分重要。為調動基層幹部積極性，開遠健全完善村居幹部崗位補貼動態增長機制，全面提高村（社）幹部待遇，達到市公務員平均水準。同時建立農村社區公共事務經費保障管理機制，每年給予每個村委會不低於7萬元的公共事務管理經費和5000元教育培訓經費，給予每個社區5萬元工作經費和5000元教育培訓經費。

　　“‘就地城鎮化’不能只是蓋房子，封頂、驗收、住進去就完事了，而農村公共服務還是‘自給自足’。過去講新農村建設一大難題就是主體不明，開遠的‘三大主體論’，比較成功地破解了鄉村治理的核心難點。”雲南省農業廳政策法規處處長胡漢傈説，此舉改變了過去農民作為“單一主體”、樣樣事情都要農民自己幹的做法，農民群眾、集體組織、黨委政府三大主體各司其職，協調配合，激發了強大活力，引爆了巨大能量，改變了農村面貌，改善了農民生産生活條件。

　　産權之變：激活要素才有內生動力

　　30多年前，賦予農民自主生産經營權的政策調整，徹底激活了死氣沉沉的農村生産力，激發了內生動力，實現了中國農業持續發展；當前，深化農村改革，核心仍然是尋找內生動力。“解放生産力其中最根本的就是要激活各種生産要素，開遠的改革就是要把農村的要素市場化，把農村的産權、農民的産權還權於民，真正激發內生動力。”李劍偉説。

　　2011年以來，從加強頂層設計入手，開遠為健全農村要素市場提供了制度保障。在重點做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的同時，“多權同確”，同步推進農村集體建設用地、宅基地使用權、農村居民房屋所有權、經濟林木（果）權、水面養殖權、小型水利設施承包權等確權登記頒證工作。

　　在確權基礎上，開遠試點探索農村居民房屋和宅基地使用權流轉，而且在包括同心社區在內的4個村探索農村宅基地使用權片區內流轉，打破過去村組，甚至是村域概念，實現資源的整合利用。同心社區就是在流轉的山坡地上建設的現代化小區，48棟“小洋樓”的所有者分佈在7個村民小組中，社區挨家挨戶到有分戶需求的村民中實地調查，只要真正符合條件就可以申請。每戶建築面積225平米，除去社區各類補貼，只需交納38萬元就能實現就近城鎮化。

　　基層有了迫切的要素流動需求，開遠市適時成立了全省首家縣級産權交易平臺——開遠城鄉産權交易服務中心，這是一家真正由企業運作的市場主體。“中心有一定前瞻性，一是先立起來，等著承接政府轉移給市場的功能，遲早政府不能既當裁判員又當運動員；二是基於城鄉同權同利，城市、鄉村産權交易業務公司都有，工作重點在城鄉銜接上。”公司副總經理吳頗説。截至6月底，全市規範和簽訂土地流轉合同3903份，流轉土地9.8萬畝，佔總面積的41%。通過土地確權和流轉，農民把資源變資本，最終變資産，增加了財産性收入。

　　人是最活躍的要素。開遠通過送人才、送土地、送資金、送項目、送房子、送服務、送榮譽“七送”政策，鼓勵各類新型農業經營主體發展。記者在大莊回族鄉遇到了中壹蔬菜種植專業合作社理事長王中壹，他從最開始種菜、販菜到現在流轉了2600畝地種植綠色蔬菜，長期雇傭140多個勞動力，他種的菜“喝的是礦泉水、施的是農家肥”，採用生物手段防治病蟲，老王已將優質蔬菜賣到英國、泰國和香港等地。

　　開遠市農業局局長何明説，産權制度改革也撬動了農村金融改革，有了産權交易流轉服務平臺和農村融資抵押擔保機制後，金融輸血功能就強大起來了。2011年至今年6月底，全市共辦理農村“三權”抵（質）押貸款1360筆，累計貸款額8.5億元。

　　誠然，城鄉一體化改革的步伐、內容和方式，需要充分考慮各地區的經濟實力和資源稟賦，開遠市改革試驗的一些具體模式和做法也許並不具備唯一性和排他性，但其中統籌設計、協同推進城鄉一體化的改革理念和經驗，完全能夠為全國不同地方學習吸納。

　　正如採訪結束時李劍偉説的那樣，統籌城鄉具有整體性、系統性、聯動性、協同性，用農村的話講叫“按下背鍋兩頭翹，按下葫蘆浮起瓢”，既要靠政策創設，靠行政推動，更要靠內生動力。“好比車沒油了，大家都來幫忙推車，車子是動了，但它沒加上油還是跑不遠跑不快，因為沒解決內生動力問題；政府給加上油，指好道，車子跑起來了，大家就要各歸各位了，其他問題就交給基層創造來解決。”