本報記者 唐燁 本報實習生 張帥

　　今年以來中國經濟下行壓力較大，社會上關於減稅的呼聲再起。贊同者認為，要保持經濟增長，應該實施全面減稅，以擴大企業産能、促進個人消費。持不同意見者認為，今年中央與地方稅收增速普遍下滑，本就擠壓了減稅空間，醫療、教育、扶貧等民生保障性開支又不能縮減，全面減稅根本不具備可操作性。

　　中國人民大學經濟學院副院長鄭新業日前在接受本報記者獨家專訪時表示：中國經濟發展到現在這個階段，很難簡單地説減稅或不減稅，哪個更適用當前的財稅政策。很多人一直對中國財稅政策存在誤解，認為其目標僅是為了保增長，其實財稅政策還應該起到調節收入分配與預防、治理環境污染的作用。要解決多個目標，單單減稅是沒有用的，一定要改革當前的財稅體制。

　　現在財稅政策的首要目標應該是：追求以綠色增長（可持續性增長）與窮人增長（包容性增長）為主要內容的經濟社會發展。

　　目前的個稅徵收體系太繁瑣、太細緻，也不合理。相當於越有資本的人越不用繳稅。

　　中央政府應減少轉移支付規模，從政策制定者向公共服務提供者轉變，地方政府職能集中在教育、消防等本地事務。

　　一旦個稅體系改革成功，會在短時間內培育出更多中産階級，龐大的中産階級才是消費的主力軍。

　　學美國減稅刺激經濟，行不通

　　“很多人在談到財政政策時，通常以美國為標準，認為中國財稅政策應該學美國。比如，用全面減稅來拉動經濟增長。”鄭新業説，實際上，美國的財稅政策在中國不一定行得通。

　　以減免個人所得稅為例。為拉動經濟，美國最常用的是臨時性減免個人所得稅。比如在2010年，美國兩院通過了延長布希政府針對所有階層納稅人的減稅計劃。但在中國，“別説減免個稅，就是把個稅全部退回去，都起不到拉 動 經 濟 的 作用”。

　　鄭新業給出三點理由：第一，美國的個稅包括勞動所得稅、偶然所得稅、資本利得稅等，是美國稅收的主要來源。以2013年為例，個稅收入佔美國全年稅收收入的52%。而中國的個稅僅是勞動所得稅，且在中國的總稅收中佔比非常小，只有5%，就算全部退掉，對經濟拉動作用也不會大。

　　第二，在中國繳納個稅的人，消費傾向實際是比較低的，退回來的稅，可能不是用來消費，而是存進了銀行。

　　第三，中美財稅體系不同，美國個稅退稅的操作成本是由聯邦政府與地方政府共用承擔，而中國個稅退稅的操作成本全部由當地地方政府承擔，退回來的稅收又並不一定會在當地消費，拉動當地經濟，因此地方政府沒有動力。

　　“中美財稅體制其實存在很大差別，不能簡單地將美國財稅政策照搬到中國。”鄭新業列舉了一些不同之處：美國財稅只有流量，沒有存量，屬於今年稅收多少，就最多只能支出多少；中國不但有流量，還有龐大的存量，如果遇到經濟危機，需要大量財政支出，就可以動用財政存量。美國的財政支出中，有很多是法定支出、剛性支出，不能隨便削減；中國的財政支出有很多不是剛性支出，削減財政的餘地比較大。中國的財政支出大多屬於生産性支出，投入到公路、鐵路、橋梁、道路等基礎性建設中，對於私營企業勞動率的提高有很大幫助； 美國的財政支出大多是消費性支出，用於刺激居民消費，等等。

　　還有，美國的稅負徵收與支出都在聯邦政府，中國財稅體系遵循“收入上移、支出責任下放”的原則，即稅率、稅基和稅收減免的決定權在中央，除國防外的公共服務支出，基本都由地方完成，進行財政轉移支付是中央很重要的一個作用。

　　“中國財稅體制有自己的特徵。比如，中國財稅體制中很大一個作用是轉移支付。中國地區經濟發展非常不平衡，中央政府會將從經濟發達的地區獲得的稅收，轉移一部分到經濟欠發達地區。轉移支付是很好的財政手段，有利於經濟風險的對衝。”

　　財稅政策更要服務於發展

　　全面減稅不一定能拉動經濟增長，但財稅政策運用的目的只是追求GDP增長嗎？鄭新業拋出這樣的問題。

　　“現在很多人在討論財稅政策目標時，往往只談‘保增長’，認為這是財稅政策的唯一目標；實際上，財稅政策具備四個功能：促進經濟增長、預測並調控經濟波動、改善收入分配，以及預防和治理環境污染。”鄭新業認為，對現在的中國經濟來説，解決環境污染與收入分配問題更重要。經過30多年高速經濟增長，中國的GDP總量提高了，每人平均可支配收入也提高了，但這些增長與提高中，是有水分的。

　　比如，原來我們的經濟增長依靠的是大量資源要素投入，甚至犧牲環境生態，導致現在的環境污染比過去嚴重。為此，需要再支出大量資金去改變這種狀況：對個人來説，可能需要購買空氣凈化器、口罩、凈水機等； 對企業來説，可能辦公室裏要添置空氣凈化設備，工廠裏要增加脫硫脫硝等處理設備；對政府來説，要為污水處理廠、垃圾處理廠等進行補貼。總之，一邊經濟總量在增長，另一邊為環境污染的社會支出也在增加。

　　再比如，現在社會上有個流行詞語叫“被平均”，就是地區之間經濟發展很不平衡，有些人的生活水準並沒有隨著整體生活水準的提高而提高。

　　“中國經濟發展到現在這個階段，保GDP 增長不應再是最重要的。”他預計，中國經濟的潛在增長率預計在7%-8%左右。今年前三季度全國GDP增長率為6.9%，即便經濟增速再低一點，也問題不大。現在財稅政策的首要目標應該是：追求以綠色增長（可持續性增長）與窮人增長（包容性增長）為主要內容的經濟社會發展。

　　17%增值稅稅率“紅線”該動了

　　稅收是預防與治理環境污染、改善收入分配的最好手段。不過，讓政府為難的是，在當前中國財稅制度下，通過財稅政策改善收入分配以及預防和治理環境污染，意味著要徵收環境稅、碳交易稅，擴大資本利得稅、偶然所得稅等徵收範圍，企業與個人負擔可能就會加重。在當前經濟下行壓力下，增加稅種與稅負並不太現實。

　　怎麼辦？鄭新業認為，關鍵是要動一動17%的增值稅稅率這條“紅線”。

　　“目前，我國的增值稅徵收體制還處在‘一刀切’的現狀。除了糧食、食用植物油等貨物適用13%的稅率外，銷售或進口大多數貨物都要繳納17%的增值稅。這種單一稅率並不科學。”他説，合理的稅收政策一定是根據産品來制定不同的稅率，即對高污染的原料産品實行高稅率，而對環保型的原料産品、消費品實行低稅率。”

　　比如，像提高煤炭等高污染燃料的增值稅稅率，可以上調到30%。這樣，煤炭價格上去了，帶動火電的價格也上去了，而清潔能源的價格相對就便宜了。企業和個人就會更多選擇使用清潔能源，對環境污染治理起到很大作用。與此同時，對環保型原料産品、消費品的徵收稅率下調，可以下調到9%。因此，儘管個人與企業使用能源的成本上升了，但消費品支出減少了，兩者可以相互抵消。總體而言，企業與個人承擔的稅負並不會有太大增加。經過這樣一番稅收結構的調整，政府的整體稅收可能會降低，但政府對清潔能源的財政補貼支出會相應減少，因此對政府整體稅收不會造成太大衝擊。

　　其次，要解決收入分配問題，個人所得稅徵收體系必須改革。目前的個稅徵收體系太繁瑣、太細緻，也不合理。比如，對勞動所得實行累進稅制、偶然所得稅徵收20%稅率、對資本利得稅經常不收稅（現在出售第一套房子免稅、對股市收益免稅），相當於越有資本的人越不用繳稅。

　　他建議，個稅應該由“單項納稅”轉向“匯總納稅”，即個人的合法收入適用統一的累進稅制，而不用過問收入的具體來源。“一旦個稅體系改革成功，會在短時間內培育出更多中産階級，龐大的中産階級才是消費的主力軍。”此外，開徵遺産稅，提高贈與稅稅率，也可以起到縮小貧富差距的效果。

　　在支出一側，則要大幅提高失業保險支出。他建議，失業保險支出佔GDP比重，需要從“十一五”期間的0.07%提高到0.5%； 大幅度地提高城鄉“低保”的補助標準；建立貧困家庭兒童補助項目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題等。

　　鄭新業認為，當前改革已經進入深水區，財稅體制到了非改不可的地步。而任何財稅體制的變革都有如“火中取栗”，必須忍受“陣痛”。政府應該通過各種渠道向老百姓講清楚其中的道理，爭取他們的理解與配合。

　　中央政府要向公共服務提供者轉變

　　“中央與地方在財政體系中的關係也要變一變。”鄭新業説，目前的中央和地方之間的財政關係是在1994年稅制改革時確定的，無法適應當下經濟新常態的要求，對經濟波動的預防調控、收入分配的改善，以及環境污染的治理也有負面影響。

　　比如，在現行的制度安排中，污染治理職能被賦予到地方政府。污染標準高低和治污強度直接影響企業的産量和利潤，即産量下降、利潤減少，本地政府分得的稅收收入也相應減少。而企業利益受損，會有離開本地的想法。因此，各個地方政府有降低污染標準和執法力度、擴大本地企業産量、吸引外地企業進入的動機。

　　此外，在一些上下游地區，治理污染的成本由本地承擔，好處卻是下游地區獲得，上游地區政府普遍缺乏動機去治理污染。

　　大量的研究和國際經驗都表明，調控波動、改善收入分配和治理污染等政府職能需要由中央政府行使。鄭新業建議，改革措施之一就是要中央政府承擔更多責任，從過去以政策制定為主，轉型到制定政策與提供公共服務並重，而地方政府的職能則應相應減少。

　　“中央政府應減少轉移支付規模，從政策制定者向公共服務提供者轉變，地方政府職能集中在教育、消防等本地事務；企業所得稅和個人所得稅必須由中央政府負責；失業保險、養老保險、醫療保險、社會救助等由中央政府負責，建立覆蓋全國所有人群的制度；污染治理職能由中央政府負責，將現有環保系統垂直管理等等。”