徐偉平

　　近年來，儘管國家不斷加大糧食主産區生産扶持力度，但種糧農民收益增速不高、主産區經濟發展緩慢的問題依然存在，影響到農民種糧和地方政府發展糧食生産的積極性。在新形勢下，保障主産區的糧食生産能力和農民種糧積極性更為重要。開展糧食主産區利益補償機制研究，通過建立長效利益補償機制，促進糧食主産區可持續發展，對保障國家糧食安全意義重大。

　　糧食主産區為國家糧食安全做出了重要貢獻

　　近年來，由於糧食生産政策不斷向好，糧食主産區的糧食播種面積不斷增加，糧食主産區的糧食産量持續增長。2013年，十三個糧食主産省糧食作物播種面積佔全國的71.7%，糧食産量佔全國的76.0%；七個主銷省糧食播種面積佔全國的5.4%，糧食産量佔全國的5.5%。主産區為我國糧食安全做出了重大貢獻。

　　現有糧食支援政策尚不足以滿足農民增收的需要

　　（一）國家糧食支援政策較好地促進了主産區糧食生産，但種糧效益較低。改革開放以來，主産省糧食産量比重一直高於其播種面積比重，且近年來差距逐漸擴大。2005年差距不到1個百分點，2013年擴大到4個百分點以上，國家糧食支援政策較好地促進了糧食生産，主産區糧食單産高於全國平均水準。但糧食主産區第一産業的增加值低於全國平均水準。2001-2012年主産區第一産業增加值佔全國的比重為63-68%，始終低於其糧食産量比重，2007年以後差距更是加大到8-9個百分點，糧食主産區種糧效益較低。

　　（二）主産區農戶家庭經營純收入是農民收入的重要來源，但補貼性收入對增收貢獻率低於全國平均水準，種糧補貼有待進一步提高。2001年以來，主産區農戶家庭經營純收入佔總收入的比重高於全國平均水準3-5個百分點，對增收的貢獻率明顯高於全國平均水準，是農民收入的重要來源。主産區對國家糧食安全貢獻大，但多年來主産省獲得的補貼收入比重低於全國均值，應大幅度提高對主産區的種糧補貼。

　　（三）規模化經營是種糧農民增加收入的重要途徑。課題組對遼寧、吉林、黑龍江三省部分地區農民收入情況進行了問卷調查。結果表明：（1）外出務工並非農戶的主要收入。（2）養殖業是農戶種糧收入的補充。（3）規模化經營是增加農民收入的重要途徑。

　　糧食主産區為國家糧食安全所做貢獻越大，承受負擔越重

　　（一）糧食生産凈利潤沒有得到明顯提高，有些省份甚至出現了下降。2008年十三個主産省的口糧生産畝均凈利潤為每畝199.6元，2012年僅上漲到233.9元，2013年則下跌到121.5元。

　　（二）耕地較國有建設用地凈利潤的差距逐年拉大。2008年十三個主産省耕地較國有建設用地凈利潤差額為每畝31.5萬元，2011年擴大到51.8萬元。

　　（三）主産區農民收入水準遠低於主銷區。2013年十三個糧食主産省中只有六個省的農村居民每人平均純收入高於全國平均水準，另外七個省區則低於全國平均水準。而糧食主銷區的農民收入構成中，工資性收入、轉移性收入、財産性收入佔比遠高於主産區農民各項收入的佔比。主銷區農民的收入水準遠高於主産區農民，農業生産已經不再是主銷區農民收入的首要選擇。

　　（四）糧食大省均為財政窮省。從近六年糧食主産區每人平均財政收入情況看，除湖北、遼寧和內蒙古的每人平均財政收入高於全國平均水準外，其餘十個主産省的財政收入均低於全國平均水準。而糧食主銷區的財政狀況要遠遠優於糧食主産區，七個主銷省每人平均財政收入均高於全國平均水準。

　　我國糧食主産區利益補償機制創設

　　（一）利益補償的目標。利益補償政策應以增産與增收並重為目標。一是通過促進主産區發展，增強主産區糧食綜合生産能力，以提高生産潛力保障糧食安全；二是通過促進主産區二三産業的發展，帶動農民增收。

　　（二）利益補償的原則。一是區域利益協調的原則。要對利益受損的主産區進行補償，以促進不同區域之間的利益協調，逐步縮小産銷區發展差距。二是社會福利帕累托改進的原則。在佔補平衡的前提下，通過利益補償，使承擔糧食安全保障任務的主産區獲得收益，實現社會整體福利的增加。三是中央政府主導，多主體參與的原則。包括政府、消費者、企業和社會組織在內的多個市場主體都應參與到糧食主産區利益補償機制的構建中來。中央政府是當前糧食産銷格局的制度設計者，是公共利益的代表者，也是公共産品最有效的供給者，應該在利益補償機制的構建中發揮主導作用。四是發揮市場機制的原則。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過市場化運作的方式，提高利益補償機制運作效率，降低運作成本。五是發揮比較優勢的原則。根據糧食安全保障權責對等的原則，對主産區糧食生産者進行利益補償，實現糧食生産的可持續發展，也保證主銷區有充足的土地用於二三産業的發展。

　　（三）補償資金來源。一是中央財政。首先，中央政府是主産區“超額”承擔糧食安全保障義務的制度設計者，由於主産區大量耕地被限制在低效益的糧食生産上，造成主産區和農民利益的損失，所以中央政府需要承擔相應的責任；其次，糧食生産産生的糧食安全保障效益、社會文化效益、生態效益具有明顯的公共産品屬性，其受益者是國家範圍內全體社會成員，對這種全國性的公共産品，只有由中央政府提供才是最有效率的；再次，中央政府是全體社會成員的代表，從其社會屬性上考慮也應該是全體社會成員為這些收益支付成本。總之，從制度設計者、提高公共産品供給效率和自身屬性等方面考慮，中央政府應作為糧食主産區利益補償的主體。二是主銷區財政。主銷區糧食産量呈下降趨勢，但人口增長卻帶來糧食需求量大幅增長。由於區域內糧食無法自給，必須從主産區調入糧食才能滿足需求，可以説主銷區是國家糧食安全最直接的受益者，但主銷區並未對獲得的收益支付成本。因此，主銷區應作為糧食主産區利益補償的主體。三是商品糧消費者。作為低糧價的受益者，商品糧消費者應成為糧食主産區利益補償的主體，支付相應的成本。

　　（四）補償資金髮放對象。一是種糧農民。種糧農民是糧食生産的直接從事者，糧食生産的直接成本由農民承擔。由於政策原因和客觀條件，農民只能將耕地的使用範圍限制在糧食生産上，農民失去了將耕地用於其他用途獲得更多收入的機會。我國當前的低糧價政策，也造成了農民收益的損失，而種糧農民由於自給自足，無法從糧食消費得到這種好處。因此種糧農民應作為糧食主産區利益補償的客體。二是主産區政府。自農業稅取消以來，地方財政的主要來源是二三産業，由於嚴格耕地保護政策的實施，主産區二三産業發展的滯後，一方面導致主産區當地産業帶動能力和勞動力吸納能力不足，限制了當地經濟發展總體水準和居民收入水準的提高；另一方面導致政府財政收入來源不足，政府財政困難。因此，主産區政府應該是利益補償的客體。

　　（五）補償資金髮放方式。一是按種植面積補貼。補貼額=糧食種植面積×地區單産均量×單位産量補貼額。優點是能調動農戶生産的積極性，保證糧食生産的穩定，操作簡單。弊端是不能準確反映農戶土地是否在種植糧食以及農戶糧食種植精耕細作程度、單産量和銷售量。二是按農戶糧食産量進行補貼。補貼額=糧食種植面積×單産×單位産量補貼額。通過核查糧食種植面積和單産，有助於準確反映農戶土地是否在種植糧食以及農戶糧食種植精耕細作程度、單産量。弊端是行政成本較高，操作不方便，且不利於反映主産區的糧食銷售情況及其對主銷區做出的貢獻。三是按農戶糧食銷售量進行補貼。補貼額=糧食種植面積×單産×商品率×單位銷售量補貼額。優點是有利於促進農民增加種植面積、增加糧食産量，保證市場供給。但糧食來源渠道不好掌握，銷售價格、數量的真實性核查有難度，同時還存在糧油加工企業如何消化收購糧食問題。

　　（課題承擔單位：農業部資訊中心）