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加強事中事後監管推動市場監管體系的改革與創新

  • 發佈時間:2015-11-13 20:56:00  來源:人民網  作者:宋華琳  責任編輯:羅伯特

  為深化商事制度改革,強化“先照後證”改革,國務院近期頒布了《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》(以下簡稱《意見》),這份文件結合當前簡政放權、政府資訊公開、資訊治理、市場監管改革實踐,立足中國市場監管現狀,借鑒國外政府監管經驗,提出了強化事中事後監管的原則,厘清了市場監管職責,引入了以信用監管為核心的監管制度,並探索監管方式創新,引入市場監管共治。這份文件是構建新型市場監管體系的頂層設計,為推動市場監管現代化奠定了堅實基礎。

  通過“先證後照”推動行政審批改革

  清理工商登記前置審批項目,由先證後照改為先照後證,是黨中央、國務院部署的一項重大改革。2014年以來,國務院分三批審議決定將一些工商登記前置審批事項調整或明確為後置審批,並印發《國務院關於取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發〔2014〕27號、國發〔2014〕50號、國發〔2015〕11號)予以公佈。“先照後證”改革以工商登記改革為切入點,通過工商系統的自我革命、主動放權,打破了市場主體準入的玻璃門,還權于企業,還權于市場,帶動相關部門審批制的改革,為“大眾創業,萬眾創新”提供制度平臺。

  為了真正落實“先照後證”改革,應當落實行政審批事項目錄管理,由工商總局負責公佈工商登記前置審批事項目錄,並向社會公佈,真正做到目錄之外無審批,從而真正為企業減負,激發市場主體活力。除法律、行政法規和國務院決定外,一律不得以備案、登記、年檢、監製、認定、認證、審定等形式實施變相前置審批。

  厘清市場監管職責

  《中華人民共和國行政許可法》第六十一條第一款規定,“行政機關應當建立健全監督制度,通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料,履行監督責任。”該法第六十二條規定,“行政機關可以對被許可人生産經營的産品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測,對其生産經營場所依法進行實地檢查。檢查時,行政機關可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料;被許可人應當如實提供有關情況和材料。”據此,行政審批部門有權進行監管,審批行為並非靜態的、一勞永逸的行為,而是一個連綿不絕的監管過程,通過動態監管維護市場秩序,捍衛公眾權益,這也是“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”原則的生動體現。

  在市場監管過程中,應秉承職責法定的原則,這也是依法行政基本原理的要求。應做到“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”,按照法律法規和國務院決定,厘清工商部門、審批部門和行業主管部門的市場監管職責。對於法律法規中明確監管職責和監管部門的,由法定監管部門依法履責;沒有明確的,則由工商部門、審批部門、行業主管部門按分工履責。這有助於推動市場監管法治化、制度化、程式化和規範化,推動事中事後監管責任的落實。

  建構以資訊信用監管為核心的監管制度

  應當加快推進全國統一的信用資訊共用交換平臺和企業信用資訊公示系統建設,推進政府部門、行業協會、社會組織信用資訊共用共用,強化信用體系的約束作用,構建以資訊歸集共用為基礎,資訊公示為手段,信用監管為核心的監管制度。

  《企業資訊公示暫行條例》將“企業資訊”界定為“在工商行政管理部門登記的企業從事生産經營活動過程中形成的資訊,以及政府部門在履行職責過程中産生的能夠反映企業狀況的資訊。”該條例的出臺,促使建立了企業資訊公示制度、企業經營異常名錄製度、嚴重違法企業名單制度等。企業信用資訊公示系統的建立,通過公示市場主體的註冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結果、經營異常狀態等資訊,來促進企業自律,促進社會監督,促進事中事後監管,為簡政放權、放管結合、優化服務提供支撐。應進一步優化和強化國家企業信用資訊公示系統的功能,將其構成市場監管的資訊庫、問題源與晴雨錶,進而成為重要的事後事後監管平臺。

  《意見》要求建立資訊互聯共用機制,要求在2016年底之前,初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的資訊實時傳遞和無障礙交換,進而構建雙向告知機制、數據比對機制,把握監管風險點,將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通,支撐事中事後監管。須知,監管資訊資源的跨部門共用是部門間有效協調的前提,形成彼此間以知識為基礎的信任,這有助於打破政府監管資訊資源的“孤島”,使得部門間能以共用必要資訊為前提,在監管政策形成和監管執法層面有更好的協調。為此或應秉承職能共用、規範有效、及時完整、合法使用、保障安全的原則,組 、織建設國家企業信用資訊公示系統、信用資訊共用交換平臺和“信用中國”,促進組織間的合作,形成相互依存的治理網路,來共同應對市場監管難題。

  推動事中事後監管方式創新

  在利益階層高度分化、社會結構日益複雜的現代社會,不能寄希望於通過“命令-控制型”的剛性監管方式,不能寄希望於某種單一的監管方式,來解決某一具體監管領域的所有問題。中國市場主體的經濟組織形態各異,不同違法行為的成因不同,表現形式不同,這決定了現代的市場監管應使用“組合拳”,而非“單打一”,需要綜合運用事前監管工具和事中事後監管工具,綜合運用命令-控制型監管工具和激勵性監管工具,來實現市場監管的目標。

  行政審批是典型的事前監管手段,在簡政放權、行政審批制度改革的大背景下,有必要將關口後移,加強事後監督管理,以有效集中監管資源,去查處市場活動中的違法行為。通過推動事中事後監管方式創新,避免出現監管真空,規範市場活動中的“灰色地帶”。

  應努力實現監管創新,加強市場風險監管。利用大數據物聯網等現代資訊技術,整合抽查抽檢、網路市場定向監測、違法失信、投訴舉報、行政執法、市場監管資訊,對不同類型的市場主體、市場活動的風險加以評估,來發現和應對區域性、行業性及系統性的風險。使得“好鋼用在刀刃上”,能將有限的市場監管資源,優先配置到對高風險的市場主體、市場活動的監管。

  在我國《論語?堯曰第二十》中孔子即雲“不教而殺謂之虐”。在事中監管過程中,應完善提醒、約談、告誡等監管手段,通過建構相應的執法警示制度,對有潛在違法可能的相對人給予預警提示,對有輕微違法行為的相對人予以告誡規勸,通過合作式監管,減少監管成本,提高監管實效,及時化解市場風險。

  在市場監管中,應著力建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”機制,以限制和規範監管部門的行政裁量權,規範行政檢查活動。市場監管部門應公佈抽查事項目錄,逐項明確抽查依據、主體、內容等,重點抽查風險較高、投訴舉報多、列入經營異常名錄或有嚴重違法記錄的市場主體。並及時向社會公佈抽查及處理結果,與社會信用體系相銜接。使廣大市場主體不為“隨意執法”所擾,不越雷池合法經營。

  市場經濟本質是信用經濟,應通過信用約束和行政處罰的聯動,更好地實現市場監管效果。《意見》要求對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度,依法實施吊銷營業執照、吊銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲戒措施。這旨在通過信用記錄和信用資訊的公開,約束市場各經濟主體的行為。通過信用約束手段,形成“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制。

  建構市場監管社會共治格局

  在社會轉型、市場轉型、監管轉型的過程中,有必要實現從監管到治理的轉型,強化中國市場監管體系與監管能力,引導市場主體自治,推進行業自律,鼓勵社會監督,建構市場監管的社會共治格局,促使中國市場監管制度的現代化。

  因此,《意見》指出,要採取守信激勵和失信懲戒措施,促使市場主體強化主體責任,在安全生産、品質管理、行銷宣傳、售後服務、資訊公示等方面履行法定義務,主動接受社會監督。市場主體還可以通過創新企業戰略,改革內部品質管理,設定高於法定要求的自律性規範,來更好地開展市場活動。

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  中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近期印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》,強調堅持社會化、市場化改革方向,堅持法制化、非營利原則,厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界,促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規範、行為自律的社會組織。《意見》也要求充分發揮行業協會商會對促進行業規範發展的重要作用,發揮和借重行業協會商會在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用,推進監管執法與行業自律的互動。

  在構建市場監管社會共治格局的過程中,要鼓勵社會監督,發揮市場專業化服務組織的監督作用。發揮消費者協會等社會組織的作用,發揮會計師事務所、律師事務所、公證機構、檢驗檢測認證機構等專業服務機構的監督作用,積極培育和發展社會信用評價機構,健全公眾參與和輿論監督機制。通過社會共治,通過市場監管部門與市場主體、行業協會商會、第三方機構、公眾、傳媒的合作治理,通過社會共治,實現市場監管中的“巧監管”、“巧治理”,實現監管任務,維護公平競爭的市場秩序。(作者係南開大學法學院教授,博士生導師,中國行政法學研究會政府規制專業委員會副會長)

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