編者按 民以食為天，食以安為先。食品安全事關基本民生。近年來，國家深入開展重點領域的集中整治，對不法分子重拳出擊，食品安全形勢總體穩定向好。但是，一些領域的突出問題和潛在隱患仍不少，形勢依然嚴峻，加強食品安全工作須臾不可放鬆。當前和今後一個時期，唯有以法治為保障，以道德為基石，激發多元社會力量共同參與食品安全治理，方能構築起食品安全的堅固防線。

　　食品産業涉及畜牧業、種植業、化學工業、機械裝備製造業、交通運輸業、産品批發零售業等許多行業，是我國國民經濟的支柱産業，對GDP的貢獻率已超過10%。食品安全和人民生命健康息息相關，是基本的民生問題和重大的經濟問題。安全的食品環境是社會經濟穩定發展的必備條件之一。食品産業面大量廣，風險傳導性強，監管難度大。食品供應鏈條長，從田間到餐桌涵蓋種植、養殖、加工、保存、運輸、銷售、消費等數十個環節，任何環節産生的食品安全風險都會沿産業鏈傳導，最終對消費者利益造成損害。食品産業生産經營主體眾多，據統計，小微企業大約佔我國食品生産企業的80%，不少生産經營者達不到生産經營許可條件。一些小作坊、食品攤販長期游離在監管體制之外，是食品安全事故的多發地帶和監管難點。近年來，我國食品安全監管的難度越來越大，食品安全形勢十分嚴峻。

　　一

　　新《食品安全法》（簡稱“新法”）于2015年10月1日起施行。新法是規範食品産業生産經營環境，保障公民生命健康安全的重要保障和有力舉措。新法在2009年實施的《食品安全法》基礎上增加了50條，分為十章154條，有如下的亮點和看點。

　　一是提出食品安全“社會共治”原則，激發社會力量共同治理食品安全問題。新法在總則中明確提出“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程式控制制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度”，並在後續多項條款中予以體現，比如，新法規定“食品行業協會應當加強行業自律，按照章程建立健全行業規範和獎懲機制”，將行業協會這一主體納入了監管體系；新法鼓勵“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，並對食品安全違法行為進行輿論監督”，強調“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為”，有利於鼓勵消費者積極參與監管。

　　二是全面加強了對食品違法違規行為的處罰力度，大大提高了違法成本。在行政處罰方面，新法要求，食品生産經營者在一年內累計三次因違反本法規定受到責令停産停業、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監督管理部門責令停産停業，直至吊銷許可證。在刑事處罰方面，新法拓展了對食品安全違法行為追究刑事責任的條款，規定，縣級以上人民政府食品藥品監督管理、品質監督等部門發現涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關規定及時將案件移送公安機關。

　　三是明確了食品安全監管責任機構，建立了嚴格的全過程監管制度，強化源頭治理。新法提出，國務院食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，對食品生産經營活動實施監督管理。這將有效協調各部門工作，發揮監管合力。

　　四是注重食品安全風險管理，新法建立了完整的風險評估、風險監測、風險交流三方面風險管理體系。新法提出“國家建立食品安全風險評估制度”，將使食品安全風險分析制度化、科學化。強調，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構，應當按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生産經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體等，就食品安全風險評估資訊和食品安全監督管理資訊進行交流溝通。這有利於及時發現食品安全問題，防患于未然。

　　五是強調監管方式創新，增設了分級管理制度、責任約談制度，鼓勵企業參加食品安全責任保險。新法規定監管部門根據“安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理”，這將有助於監管部門把握監管重點，集中力量解決突出問題。提出建立“責任約談”制度，此外，新法提出“國家鼓勵食品生産經營企業參加食品安全責任保險”，是政府利用市場化的手段防治食品安全風險的積極嘗試。

　　六是突出對特殊食品的嚴格監管，對網路食品、保健品、嬰兒食品、農藥使用管理等問題予以明確，加強了對小作坊、食品攤販等的監管。新法明確將“網路食品交易”納入監管，並將網路食品交易第三方平臺作為監管重點。新法增設“特殊食品”，強調“國家對保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格監督管理”。新法加強了對劇毒農藥的管理，“禁止將劇毒、高毒農藥用於蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物”。新法規定“縣級以上地方人民政府應當對食品生産加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理”。

　　二

　　食品安全多元共治是多元社會力量共同參與食品安全治理，通過各種機制共同保障食品安全，是我國食品安全監管模式改革的一個必然選擇。食品安全涉及全體公民的共同利益，迫切需要食品安全監管模式創新。食品安全社會共治是一項系統複雜的工程，是參與食品安全治理的主體、行為、責任、能力以及制度等要素的有機結合。食品安全多元共治主體間的關係是什麼？各共治主體的治理能力如何體現？通過何種制度安排才能實現多元共治？構建食品安全多元共治模式，可以從以下3方面著手。

　　第一，食品安全多元共治需要構建一個相互協調的治理體系。保障食品安全應構建一個各主體互相配合、互相補充的治理結構，變“監管”為“治理”，才能實現對食品安全問題的標本兼治。一個有序、穩定的多元治理結構主要由共治主體結構、責任結構組成。共治主體結構主要涉及兩方面問題：一是食品安全多元共治應包括哪些主體，二是要明確各主體在共治實踐中的地位和作用。食品安全多元共治主體應包括政府、企業、行業協會、社會組織、媒體、公民等重要的社會力量。除政府外，企業應主動增強食品安全意識，承擔更多的社會責任；行業協會應發揮行業自律作用；社會組織應發揮好對民意和政策的緩衝作用；社會媒體要在法律的框架下積極發揮輿論監督作用；公民要積極參與行使自己的權利。主體責任結構主要涉及兩個方面：一方面要明確各主體的權責，另一方面要處理好與其他主體的邊界。《食品安全法》對各主體的權責做出了總體要求。未來要進一步細化社會共治主體各自的權責，明晰各主體的權力邊界，實現權力、責任、利益的統一。

　　第二，食品安全多元共治需要加強食品安全治理能力建設，提高食品安全治理的執行力。近年來，我國食品安全法律體系、監管制度不斷健全，食品安全監管有法可依的問題解決了，但相關執法實效欠佳，食品安全形勢依然嚴峻，嚴格執法越來越成為整個食品安全治理中一個關鍵的環節，法律只有被嚴格執行才能發揮效用。政府提高治理能力要從提高執行法律的能力入手，切實做到有法必依、執法必嚴。要強化政府監管隊伍的法治意識，讓法治意識引導實際行動；要加大對執法人員的業務培訓力度，提高其妥善處置食品安全事故的能力和執法辦案能力；要提高責任追究機制的執行力，整治失職瀆職行為，敦促執法人員更加積極主動地預防食品安全事故。在執法過程中，政府要提高協調溝通、高效行政的能力。一方面，政府要提高各部門相互協作的能力。要明確各部門的監管職責、監管內容和監管許可權，避免“重復監管”和“監管真空”；要提高部門間資訊分享的能力，打破部門間資訊壁壘，整合各環節的監管資訊，提高促進各部門相互協作的能力。另一方面，政府要提高與其他共治主體溝通協商的能力，激發其他共治主體的力量共同治理。消費者協會、行業協會等中間組織要積極發揮作用，注重治理能力提升。消費者協會要提高幫助消費者維權的執行力，要優化維權程式，幫助普通消費者降低維權成本。行業協會要提高行業協會內部監督自律的能力，規範會員企業的經營行為。公民應提升獲取資訊、聽取意見並通過反饋互動來影響決策的能力。

　　第三，食品安全多元共治需要加強治理制度建設，確保多元社會共治治理體系有序運作。各共治主體的職能分工不同，利益訴求不同，為保障共治主體共同發揮治理效能，需要建立相應的制度作為保障。為敦促地方政府加強食品安全監管，及時處置風險隱患，新法提出建立“責任約談”制度。細化了各級政府逐級約談程式，增加了地方政府主要負責人應當引咎辭職的規定。建議繼續完善責任約談制度；建立覆蓋食品生産經營全産業鏈的“立體化”問責體系，強化主要責任人責任。食品産業鏈條長且追溯困難，企業容易産生逃避監管的僥倖心理，為約束企業行為，新法明確了“食品安全全程追溯制度”，有助於鎖定食品安全責任，為追查相關事故責任人提供線索，有助於從源頭打擊食品違法行為。要繼續完善食品安全全程追溯制度，加快推進食品安全監管資訊化建設，要求地方政府對食品生産、流通、銷售等全過程建立資訊數據庫，要求食品生産經營者採用資訊化手段採集、留存生産經營資訊，並傳送到監管數據庫中備案登記，保證食品可追溯。為激發消費者維權積極性，要完善食品安全有獎舉報制度，建立懲罰性賠償制度，使消費者的維權收益大幅高於維權成本，調動消費者參與食品安全多元治理的積極性。（作者辜勝阻係全國人大常委會委員、財經委員會副主任委員）