當前的中期財政規劃包括了兩個層面的內容：三年滾動財政規劃和五年財政規劃。兩者的週期和程式有一定差別，但核心都是風險規劃，目的都是為未來提供一種各方面可預期的確定性，降低集體行動的不確定性，減少方向上的盲目性、步伐的紊亂性。中期財政規劃是對各類風險防範的籌劃，其基本要義體現在平衡公共風險、防控財政風險、綜合權衡公共風險和財政風險這三個方面。

　　平衡公共風險

　　國家治理千頭萬緒，作為綜合性發展規劃的“國家發展五年規劃”，指明瞭包括經濟、社會、政治、文化和生態“五位一體”的發展目標。但是公共資源是有限的，要實現有限資源的公共利益最大化，就必須回答在中期內各部門要做什麼，做到什麼程度？優先次序是什麼？各部門可用與可得資源總量在什麼水準，缺口多大？回答這些問題，即是中期財政規劃的第一層作用——平衡公共風險。公共風險是時刻存在的，要成功應對公共風險，就要從對危機作出應急性、臨時性的反應轉變為主動、系統、綜合的風險管理。為破解預算分配被動應對、無的放矢的現實困局，需從管理公共風險的高度將預算與規劃緊密相連，即是實施中期財政規劃的客觀原因之一。

　　新常態下中國經濟新的發展動力能否形成還具有不確定性，結構調整存量和增量並舉也具有不確定性，經濟發展階段能否順利轉換也具有不確定性。面向全面建成小康社會的衝刺階段，致力於一帶一路戰略、四化同步、“五位一體”總體發展戰略的落實，中期財政規劃必須前瞻性地破解長期積累的各種矛盾和問題。在財政收支矛盾加劇的預期下，樹立新的風險理念，有準備地做好財政風險管理，並應對經濟社會改革中可能出現的公共風險，對於財政的可持續性和國家發展五年規劃的落地，都具有非同尋常的意義。

　　作為中期預算過渡形態的三年滾動財政規劃，其自上而下的程式特徵明顯。具體路徑即是，評估當前政策的未來財政效應→分析當前政策問題→制定改革方案→評估未來政策的未來財政效應。財政部門將在預測和評估的基礎上，根據政府職能履行的需要和項目優先次序確定資源分配政策，體現綜合平衡的職能。資源分配政策或導向一旦做出，財政部門控制的著力點就從干預部門內部資源分配和具體支出，轉向控制部門的總支出水準。各部門和支出機構在分配的限額內，建立自己的支出優先性排序以促進配置效率，從而制定本領域具有戰略導向性、宏觀指導性和綜合協調性的專項規劃。

　　中期財政規劃作為政府提供公共服務和平衡公共風險的重要機制，要引導部門處理好政府、市場、社會之間的關係，這需要部門和財政之間的溝通和再定位。例如，針對部分現行財政支出政策“碎片化”、不可持續的問題，中期財政規劃要實施資金整合，高度重視政策評估，提高政策的透明度、穩定性和可預期性。再如，財政要引導部門加快社會化改革，促進政府購買公共服務、推進基本公共服務均等化等，但改革的成本和可能的風險財政並不完全知曉，需要部門提供政策報告書、績效指標報告和支出測算，這將為財政中期規劃的支出政策和債務策略提供重要的參考依據。

　　可以説，中期財政規劃是對政府各方面職能履行程度或規模的前瞻性平衡，將成為經濟社會改革發展中公共風險管理的重要工具。

　　防控財政風險

　　與中國經濟潛在增長率下滑、實際增長率下調相對應，財政收支缺口擴大，財政赤字增加，發債規模擴增，這些將是財政新常態的基本特徵。中期財政規劃應該是財政風險防控的重要機制，為中央和地方財政可持續發展提供防火牆。

　　過去的財政五年規劃，只是對財政發展改革中的任務、目標、原則、思路等進行勾勒，財政因素對國家發展五年規劃的實施基本沒有什麼約束力。實踐中突破財政預算的事常有發生，財政應該有的平衡和控制功能也流於形式。這些，在以往財政收入高速增長的情況下，弊端不甚凸顯。但在經濟形勢差的時候就沒有了所謂的“政策空間”。

　　在未來3至5年，一方面，我國政府債務將上升到歷史最高水準，償還債務的壓力較大，其中部分地區地方政府性債務規模較大，存在較嚴重的風險隱患。政府債務、政府性債務和政府或有債務，三者之間有一定的區別和相互關係。政府性債務包括政府負有償還責任、負有擔保責任、可能有一定救助責任的債務。政府債務以外的政府性債務統稱政府或有債務。從風險管理的角度，確保財政可持續性要求我們對或有負債也要保持清醒的認識。例如，對地方PPP形式運作形成的一些債務，雖然名義上不算做政府或有負債，但是納入政府舉債融資機制，需要依靠財政補貼，還不能與政府債務脫離干系，故對地方政府性債務存量應進行分類甄別，以實施有效的財政風險預警和管控。同時，由於債務利息支出和社會福利支出都是剛性支出，缺乏預算靈活性，預計未來幾年政府社會性支出將會出現較大幅度的增長。在中長期內，中國政府在財政資金安排上能夠騰挪的財政空間就會變小變窄。

　　另一方面，財政收入增速將會減緩甚至停止增長。從當前稅制改革的實踐看，減稅的呼聲和必要性似乎更佔上風，增稅面臨的約束性條件明顯，穩定宏觀稅負面臨著艱巨的挑戰。此外，土地出讓金等非稅收入的增長不可持續，營改增背景下破解地方財政壓力已刻不容緩。據預測，“十三五”規劃期間財政支出的增速高於財政收入增速2到5個百分點，收支差距會越來越大，必須對未來的財政風險提高警惕、未雨綢繆。

　　因此，確保財政可持續性，確定政府的中期總量債務策略並防控財政風險，是實施中期財政規劃的邏輯起點和必須體現的核心內容之一。

　　綜合權衡公共風險和財政風險

　　財政要實現國家治理的多重目標，並確保財政可持續，必須綜合權衡公共風險和財政風險，中期財政規劃就是要在中期內為兩者之間的平衡提供新坐標。

　　例如，對於許多地方顯性負債和或有負債，需要一個比年度支出框架更長的時間框架才能準確地反映支出責任，進而控制支出總額。再如，對於社會支出來説，尤其是其中的養老和醫療支出，由於人口規模、年齡結構等社會變數的中長期變化都會對支出産生決定性的影響，實施中長期預算和規劃就非常必要。中期財政規劃要為這些總量控制政策提供通盤考慮，從不提量化指標轉向約束性指標為主的風險防控。

　　此外，作為政府的核心部門，財政自身也面臨著改革發展的嚴峻挑戰。改革預算模式，調整預算行為，建立現代財政制度，是確保財政可持續的必要手段。十八屆三中全會提出“2020年基本建立現代財政制度”，深化財稅體制改革是一場關係國家治理現代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創新和系統性重構。稅權、産權、債權、財力、支出責任以及事權等體制要素如何匹配？處於財政自身發展轉型的重要階段，中期財政規劃應為財稅體制和財政管理改革提供明確的時間表和路線圖。

　　“十三五”財政規劃具有特殊的性質，具有基礎性和支撐性作用。為使五年規劃具體化、可操作，2015年開始試編三年滾動中期財政規劃，這一層次的中期規劃既要銜接五年財政規劃，又要為編制三年滾動預算和當前實施的年度預算提供可遵循的框架。

　　無論是哪一個層次的中期財政規劃，都致力於從諸多的不確定性中尋找可預期的確定性，並從頂層設計上明確方向和任務，都應理解為加強年度預算的方法，其目的在於通過防範化解未來風險，促進公共支出管理目標的實現。

　　作為過渡形態的財政中期規劃還面臨功能定位的轉型與理念重構，代表了現代財政管理的前沿，其規則設計、操作流程以及評估方法等各個方面還有待探索。總的來説，中期財政規劃內容應適應性地進行調整：由財政軟約束轉向綜合平衡公共風險，由被動“花錢”轉向主動防控財政風險，由制度修補轉向以現代財政制度為目標的制度重構。以風險思維來編制中期財政規劃，使其成為應對財政新常態、確保財政可持續發展的重要機制。

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）