“分”還是“合”：歷史背景

　　黨的十八屆三中全會《決定》，在其第五部分提出要“深化財稅體制改革”，“完善國稅、地稅徵管體制”。2012年以來國家稅務總局已在全國稅務系統部署了稅收徵管現代化的改革任務，但這一改革針對稅務局內部組織機構（含國稅、地稅）的設置和管理流程的再造，並未觸及國稅和地稅合併與否的問題。故業界普遍認為，三中全會《決定》中論及的“國稅、地稅徵管體制”改革，旨在回應國稅、地稅分設20餘年來多次被提起的國稅地稅是否應重新合併的社會關切。

　　作為1994年財稅體制改革的重要組成部分，國稅地稅分設對於強化中央政府稅收管理、提高中央財政集中度和宏觀經濟調控能力，做出了不可否認的重大貢獻，但同時也引致機構重復設置導致的一系列徵管和遵從成本的攀升。在當初的“兩個比重”問題已經不復存在的今天，吸取國際先進經驗並重塑國稅地稅機構，以精簡稅收管理機構及其職能、提升稅收管理效率和實現稅收管理現代化，是順應形勢、建設服務型政府和落實稅收管理公平正義的必由之路，其引起中央關注實屬必然。

　　然而國稅、地稅的機構設置，涉及一國的歷史文化傳統、中央和地方關係、財政集中程度、財政收入規模、稅制結構特徵、既得利益格局等眾多複雜因素。故在相關的政策和學術討論中，難以達成一致意見。特別是考慮到機構的由分而合，必然引起人員和職位的收縮性調整，除非實施激進的機構整合方案，國稅地稅合併不可能一蹴而就。在上述因素的共同作用下，分與合的決策成為兩難選擇。

　　主流社會意見與政策回應

　　此前中國社會對這一問題的聲音已經明顯分化為“主合”和“主分”兩派。“主合派”主張闔並國稅、地稅，認為機構合併能夠大幅降低現行徵管體制的運作成本，節約社會資源、提高管理效率和納稅人滿意度。“主分派”在主張維持國稅地稅分立現狀方面，意見大體一致，但在如何分立的問題上，內部仍有分歧。歸納起來，“主分派”內部大致存在以下兩種意見：一是“分中有合”，即以現行國稅地稅分立為基礎，加強相互間業務合作與融合；二是在國稅、地稅分立基礎上，推進改革地稅職能範圍，漸進地實現地稅和地方財政統一。後一種觀點認為，雖然目前由於“營改增”致地稅徵管業務萎縮並對其機構存廢提出挑戰，然而從發展的眼光來看，據此取消地稅系統理由不夠充分。

　　國家稅務總局制定的《國家稅務局地方稅務局合作工作規範（1.0版）》（以下簡稱“合作規範”）於今年7月1日正式印發試行，標誌著當前“主分派”中的“分中有合”觀點在實踐中處於事實上的主導地位。本月13日中央深改組會議審議結果一錘定音，在強調國稅地稅機構分設將保持現狀並強化合作之外，確認地稅職能將進一步拓展，其代行地方收費之職將合法化，國地稅職能的調整將在廣義徵管機構的框架內加以規劃。這意味著深改組會議在“合作規範”的基礎上將徵收管理機構的改革又向前推進了一步，持續多年的分合之爭終於暫時性地塵埃落定。

　　“主合派”觀點緣何不被採納

　　顯然，國稅地稅有無必要走向合併、將會以何種方式合併的問題，既是稅收管理專業化和現代化背景下不可忽視的公共話題，同時也是廣大稅收管理人員基於自身利益不可能無視的隱秘關切。目前試行中的“合作規範”，顯然是考慮到了激進合併有可能導致稅收管理隊伍人心不穩、甚至其他可能的消極後果，因而明確提出雙方“合作不是合併，必須做到既要到位，又不能越位”的要求，似是給有可能因機構合併而受到負面影響的人士吃下一顆定心丸，打消國稅地稅機構和職能整合的現實阻力。

　　然而，基於兩個多月以來，各地對國稅地稅合作辦稅各種正面效果的報道，合作辦稅有朝一日會走向機構合併嗎？至少這一可能性並未被完全排除在政策選項之外。“合作規範”正式印發試行兩月余以來，對來自稅收管理一線人員的訪談表明，最起碼在其提及的5大方面32個具體合作事項中，單一機構運作的優勢確已顯現。

　　根據作者在各種場合，對若干地方國稅地稅幹部職工的非正式訪問，僅從稅收管理業務的角度，當前合併兩機構，並不存在不可克服的難度，並且可以帶來徵收效率和納稅人體驗提升的雙重好處。在一些直言不諱的受訪者看來，富餘人員的安置和有關職位的重新配置，或成為國稅地稅機構合併可能面對的最大挑戰。而人的問題，總是全部困難中最有必要慎重加以對待的。

　　鋻於此，在國稅地稅並存的現狀之下，激進合併的辦法並不可取。將分合與否的問題暫時擱置，以時間換取改革空間，其中體現了決策上的圓融。筆者以為，人的問題，可結合人員退休這一自然更替過程，配合以編制和機構調整，漸進地加以解決。當前聚焦於以可行方式提升納稅人滿意度和管理效率，這本身已經包含了大量國稅地稅之間的業務融合。未來這種融合的範圍和程度會深入到何種層面，機構是合是分，時間將會給出答案。

　　（中國社科院財經戰略研究院馬珺研究員）