張雲華

　　自1978年農村改革以來，在市場機制與政策（制度）因素作用下，我國糧食生産與市場經歷了4輪週期性波動。歷史經驗有助於應對當前我國糧食生産與市場喜憂參半的局面。一方面，糧食連年增長，生産形勢喜人。另一方面，糧食市場價格內高外低，農民種糧收益劇降，糧食庫存高企，收儲壓力加大，“賣糧難”與陳化糧問題重現，糧食市場憂慮不小。針對這些問題，本文認為，要在糧食安全觀中納入生産能力安全觀，轉變農業發展方式以積蓄糧食生産能力，並且要進一步樹立綜合性的食物安全觀。

　　1978年以來我國4輪糧食週期波動及其成因

　　以每人平均糧食産量和生産價格指數綜合分析1978年以來的糧食生産和市場，可見有4輪明顯的糧食生産與市場週期波動（簡稱糧食週期波動），具體表現為4輪“量減—價漲—量增—價降”。

　　（一）第一輪糧食週期波動：1978年~1985年

　　農村改革前糧食長期短缺，多數年份的每人平均糧食産量不足或徘徊在300公斤左右，1978年每人平均糧食産量僅為318.7公斤，次年糧食生産價格指數飆升至130.5，這可看做是在國家改革開放伊始、商品經濟和市場經濟萌動初期，市場對長期糧食短缺的一次爆髮式反應。農村改革初期第一輪糧食週期中，一般都把糧食快速增長歸功於在制度上實行了農村土地家庭承包責任制，土地制度和農業經營體制的變化確實極大地激勵了農民的農業生産熱情，促進了糧食增産。但另一個不容忽視的因素是當時國家為支援農業生産而投資引進的一批化肥廠陸續投産，化肥生産能力和供應量的大幅提升推進了糧食迅速增産，這是農業投資政策的貢獻。可以説，農村土地及農業經營制度改進和農業投資政策的加強共同推動糧食總産和每人平均産量雙雙快速增長，到1984年，糧食總産由1978年的3億噸增加到4億噸，每人平均産量居然增加到392.8公斤。而也就在每人平均糧食産量達到1984年峰值的時候，供不應求轉向供過於求，1985年，糧食生産價格指數下降至本輪低點101.8。

　　（二）第二輪糧食週期波動：1985年~1991年

　　1985年，國家取消了部分鼓勵糧食生産的優惠政策，在市場機制和政策變動共同影響下，農民的生産積極性乃至糧食生産都受到影響。1985年至1989年，雖然人口逐年增長，但糧食總産量徘徊在4億噸左右，糧食生産價格指數逐步上升。1988年，每人平均糧食産量一路下降至谷底357.7公斤。緊接著市場機制再次發揮作用，1989年糧食生産價格指數上升到126.9的峰值，刺激了生産，1990年每人平均糧食産量快速回升至本輪峰值393.1公斤，而市場機制又快速做出反應，當年及次年的糧價指數回落至93的低位。

　　（三）第三輪糧食波動週期：1991年~2000年

　　1991年後，國家實行糧食流通體制改革，市場機制的作用得以進一步體現，伴隨著國民經濟的快速增長和嚴重的通貨膨脹，每人平均糧食産量在1994年探至本輪週期谷底373.5公斤，在市場機制及國家大幅提高糧食收購價格作用下，糧食價格大漲，當年及下年的糧食價格指數飆升至146.6和129。1995年，《國務院關於深化糧食棉花化肥購銷體制改革的通知》提出“米袋子”省長負責制，1998年，國家進一步開展糧食流通體制改革。在市場和政府雙手合力推動下，1996年，糧食總産量突破5億噸，1998年達到世紀高點5.12億噸，並且在1996年~1999年連續4年每人平均糧食産量超過400公斤。但隨之，糧食保護價收儲的倉容和財政壓力加大，糧食市場進入連續4年的價格低迷期，其中3年指數僅為90及以下，農民“賣糧難”問題、庫存陳化糧問題出現。

　　（四）第四輪週期：2000年至今

　　上世紀末幾年糧食市場疲軟、糧食政策乏力，嚴重影響了各方積極性，後果是新世紀頭4年糧食總産和每人平均産量雙雙持續大幅下滑，2003年僅分別為4.3億噸和334.3公斤。糧食供應不足以致當年底和2004年糧價高漲，2004年糧食生産價格指數急升至126.2。

　　2004年之後，中央連續出臺1號文件強化對“三農”的支援，增加農業投資，形成以糧食直補、農機具購置補貼、農資綜合補貼和良種補貼這四項中央財政支農補貼為主體的農業補貼體系，全面取消農業稅，增加産糧大縣獎勵資金規模和地方糧食風險基金規模，鞏固糧食最低收購價政策等。在這些支援政策的強力推動下，糧食總産和每人平均産量一路攀升，2007年和2013年糧食總産量分別突破5億噸和6億噸大關，每人平均糧食産量在2008年~2010年穩定在400公斤左右，以後3年繼續突破420公斤、430公斤、440公斤的關口，達到歷史高點。目前我國糧食總産量和每人平均糧食産量分別處於6億噸和440公斤以上有史以來的最高位。相應地，同期糧食生産價格指數基本保持100~110之間低位徘徊。實際上，如果沒有國家糧食托市政策支撐，糧食生産價格指數會更低。

　　幾點認識與建議

　　（一）參照國際糧食價格低價銷售過量庫存，同時須警惕未來幾年糧食減産

　　當前，我國糧食産量處於農村改革以來第四輪糧食週期波動的波峰，尤其是年每人平均糧食産量超過440公斤，遠在聯合國糧農組織確定的每人平均糧食産量400公斤/年的糧食安全標準之上。加之，由於國內糧食價格明顯高於國際市場，去年除大豆外的穀物進口量就超過2000多萬噸，甚至還有一些走私進口的糧食。兩項疊加，可以説，我國糧食供應充足，庫存高企，糧食收儲倉容壓力和財政壓力巨大。同時，國內糧價指數處於第四輪週期的波谷，但國際糧價卻比國內更低，糧食生産企業迫於市場壓力寧願使用低價的進口糧食，以致儲備糧銷售遇冷，難以出庫、輪庫，既帶來庫存和財政壓力，又或將引致新一輪陳化糧問題以及企業生存困難問題。為此，建議出臺專門的政策，將多餘糧食庫存參照國際糧食價格銷售給糧食生産企業，不必固守順價銷售原則，提前解決因順價銷售不出去而形成的陳化糧問題。

　　此外，由於近幾年糧食生産價格指數穩中趨降，糧食生産收益下降。2013年，水稻、玉米、小麥三種糧食平均凈利潤僅為73元/畝，近10年來首次不足百元，小麥甚至虧損。這必將嚴重影響農民的種糧積極性，農業生産的動力堪憂。參照前4輪糧食週期波動，今後糧食生産面臨下行壓力。2004年以來，國家糧食支援政策推動了糧食不斷增産，但目前國內和國際糧食市場的價格低位均不利於糧食進一步增産。

　　（二）確立每人平均400公斤/年為糧食安全平衡點

　　農村改革開放以來，雖然絕大多數年份我國的每人平均糧食産量並未達到400公斤，甚至在2003年每人平均糧食産量降至谷底僅有334公斤的時候，除了次年糧價漲幅較高外糧食安全並未出現大的問題。我國只有在1996年~1999年和2010年以來這兩個時期的每人平均糧食産量超過400公斤/年，但也恰恰是這兩個時期糧食市場價格低迷，農民“賣糧難”問題顯現，庫存壓力巨大及陳化糧問題出現。因此，本文認為應該將每人平均糧食産量400公斤/年確立為糧食安全平衡點，以此推定糧食總産供求平衡。

　　（三）在糧食安全觀中納入生産能力安全觀，轉變農業發展方式以積蓄糧食生産能力

　　我國糧食安全觀念中應納入生産能力安全思想。當前我國糧食生産缺乏國際比較優勢，糧食生産過度耗費了大量的地下水、化肥、農藥、地膜等，導致耕地地力下降，農業生態環境問題和農産品品質安全問題凸顯，農業可持續發展後勁不足。反觀美國、加拿大、巴西、阿根廷、俄羅斯和東南亞一些農業大國，土地和水資源豐富，規模化、機械化優勢明顯，糧食出口動力強勁。今後幾年，我國可以利用糧食高庫存的有利條件來轉變農業發展方式，在過量庫存適當消化後，我國還可以通過適度增加糧食和其他農産品進口，為農業休養生息爭取時間和空間，更好地積蓄糧食生産能力。繼續實施退耕還林還草項目，增加退耕還濕地項目，大力支援地下水超采地區和重金屬污染地區的生態保護和耕地治理。

　　（四）進一步樹立綜合性的食物安全觀

　　隨著人民生活水準的提高，對食物的需求已經逐漸從吃飽轉向吃好，食物多樣化、營養、品質安全成為新的需求。糧食更多地滿足的是人的熱量消耗即吃飽，合理膳食則需要蔬菜、水果、肉蛋奶魚等綜合搭配。所以，在糧食安全之上，還需要樹立食物安全觀，綜合考慮糧食及其他各類食物的供求平衡。

　　（作者係國務院發展研究中心農村部研究員）