9月21日，在國務院新聞辦公室舉行的發佈會上，公安部副部長黃明透露，截至目前，全國已有24個省區市出臺了具體的戶籍改革實施意見。

　　此時，距離2014年7月21日國務院出臺《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，已經過去整整14個月。在1年多的時間裏，各地對於戶籍改革這塊“硬骨頭”，都使出了怎樣的招數？又取得了什麼樣的成效？

　　各地設定目標與時間表

　　截至目前，已經出臺具體戶籍制度改革方案的地區是，新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、雲南、遼寧、湖北、內蒙古。

　　戶籍改革，改成什麼樣？各地都因地制宜地設定了不同的目標。但在設定目標的省區市中，劃定的時間表則是類似的：2020年。

　　在這個全面建成小康社會的目標年份，多個省份都定下了不同的轉移農業人口數量目標。廣東，要實現1300萬左右的農業轉移人口和其他常住人口在廣東城鎮落戶；湖北提出努力實現500萬農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶；內蒙古和河北省都把轉移農牧民人口進入城鎮的數量定在400萬，而在廣西，這一數字則定在600萬。

　　之所以有總量人口的落戶目標，是因為《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，到2020年，要努力實現1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，同時享有城鎮基本公共服務。

　　大量農業人口進入城鎮，帶來的是戶籍人口城鎮化率的變化。

　　比如，江蘇省就提出，到2020年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距要縮小到5個百分點；河北省提出，全省戶籍人口城鎮化率要達到45%；青海則把這一目標定在50%。

　　而重慶除了提出“到2020年，全市常住人口城鎮化率達到65%以上，戶籍人口城鎮化率達到50%左右”的整體目標，還根據本市的功能分區設定了更具體的目標：在都市功能核心區、都市功能拓展區和城市發展新區，要“突出農業轉移人口和其他常住人口集聚，促進結構優化”；而在渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護髮展區，則突出“人口有序減載”。

　　之所以要重視“戶籍人口城鎮化率”，是因為在目前城鎮的大量常住人口中，許多在城鎮工作的人員並未擁有相應戶籍，無法享受一些城鎮居民基本公共服務。因此，重視這個指標，就單純追求“城鎮化率”更有意義。

　　定下目標之後，目前公佈具體方案的24個省區市，不約而同地採取了“分割任務”的方式，將不同的任務分配給各部門，甚至不同部門的任務提出不同的時間期限。

　　比如，在重慶，由市公安局牽頭的任務是制定城鄉統一的戶口登記管理辦法，2015年就要完成；同樣要在今年完成的，是由當地發改委、規劃局等部門制定的人口發展規劃和城鄉總體規劃；而市公安局、市政府法制辦和各區縣政府負責的制定居住證實施細則，則定在2016年完成。

　　落戶政策趨向降低門檻

　　戶籍改革，關鍵是落戶。在以往的戶籍管理制度中，長期實行的是城市戶口和農村戶口二元結構，農村戶口者可以擁有自己的宅基地、農業用地等，城市戶口則是所謂的吃“商品糧”，享受諸如醫療、教育、就業、社保等城市帶來的服務和便利。

　　隨著城鎮化的推進，大量的農村務工人員進城打工，人口的跨省跨地區流動，給戶籍管理帶來許多挑戰。因此，在黨的十八屆三中全會上，戶籍改革被作為全面深化改革的重要議題提出；中央全面深化改革小組成立後的第三次會議，就開始討論戶籍改革這項全局性的重大改革議題。

　　在去年國務院的改革意見中，已經明確提出“取消城市農村戶口區別、實行統一登記”的意見。但具體怎麼落戶，什麼樣的城市採取什麼樣的措施，則各有分異。這一點也是根據國家的總體意見精神——全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模。

　　所謂“放開”，也就是“降低落戶門檻”，指的是以往農村務工人員或流動人口難以達到的一些標準，現在有了鬆動。比如，在多地，無論住房是租賃還是購買，只要穩定，就可以算作是合法穩定住所；只要有合法執業，夫妻投靠、父母投靠、子女投靠等條件，也都可以放寬。至於大城市的落戶，國家的意見是參加社保年限要求不得超過5年，而在河南和安徽，這一要求已經放寬至參加2年、3年即可。

　　以福建省為例，在福州市、平潭綜合實驗區和廈門市三個地區，就提出包括具有合法穩定職業和合法穩定住所（含租賃）、參加社會保險年限、連續居住年限等在內的主要指標，以此為基礎，將建立積分落戶制度；而在省內的其他地區，只要有合法穩定住所，同時有合法工作，未達法定婚齡的子女、父母，均可將戶口遷入居住地。

　　在廣東，達到上述條件的，同樣可以將戶口遷入除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等人口密集城市以外的縣市。人口密度大的發達城市，在連續居住、參加社保等方面的年限要求更高；最發達的廣州和深圳，其改革的重點則是吸收本地經濟社會發展急需的“專業人才”，加快調整人口結構。

　　在環繞京津的河北省，這樣的落戶政策鬆動更具特色。除了全面放開城區人口100萬以下的設區市市區、小城市和建制鎮落戶限制之外，對於距離北京和天津最近的五個地區——三河市、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣和固安縣五市縣，則採取了“單獨設限”的方式，而非全面放開限制。至於這樣做的原因，則是因為北京和天津本身已是特大城市的規模，因此在其周邊已經不適合佈局大城市以上的規劃，而是要合理控制城市規模。

　　同時，除了農村向城市落戶，此番戶籍改革制度中的另一亮點，是解決以往按照政策無法落戶的“黑戶”問題。

　　比如，在新疆，就專門提出了針對無戶籍人員的落戶措施。無論超計劃生育和非婚生育的孩子、公民私自收養的人員還是非醫療機構出生的人員，只要經過公安機關審批，都可以予以落戶。而流動人口中的無戶籍人員，只要符合現居住地落戶條件，也可以辦理落戶。

　　居住證及配套服務勢在必行

　　取消城鄉區別、統一進行人口登記之後，按照國家版的戶籍改革意見，接下來就是在城市中推行穩定的居住證制度。

　　2014年12月，國務院法制辦就《居住證管理辦法（徵求意見稿）》向社會徵求意見。意見稿明確提出，居住證的持有者可以與戶籍人口享受同等的包括免費義務教育、平等勞動就業等多項權利，同時可以逐步享受諸如就業扶持、住房保障、養老、社會福利、隨遷子女在當地參加中高考等權利。此舉是為了解決長期在當地務工、經商人員的落戶問題，也是對之前長期施行的暫住證制度的一項重要改革。

　　在各地的具體改革意見中，“居住證”三字也都基本沒有缺席。江蘇、廣西、內蒙古、山東、廣東等地，均提出要全面建立、深化、健全居住證制度。只要在當地的城市居住超過半年，就可以申領居住證；以居住證為載體，經過各地不同的積分制度，則可以申請辦理常住戶口。

　　為什麼要下這麼大力氣進行戶籍改革，同時設計一系列的配套改革措施？

　　答案是，現行的戶籍制度造成了事實上的不平等，給“外地”工作者帶來了諸多不便，進而影響人口的自由和優化流動。

　　據全國人大財經委副主任委員辜勝阻統計，現行的戶籍管理制度，導致了60多種城鄉間的不平等福利，涉及就業、住房、醫療、社保、公共服務等方方面面。尤其是進城務工人員，這種不平等福利更為明顯，可謂“同城同工、卻不同待遇”。

　　北京大學政府管理研究中心執行主任閻雨表示，實現在法制基礎上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標。但各地區之間以及大城市與小城鎮、城鎮與農村之間，在就業、居住、社保等方面巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實現均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也意味著要擴大財政開支。就眼前的利益看，改革的成本是大於改革帶來的利益的，短期內會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。

　　這也就意味著，無論以怎樣的政策吸引外來人口進城落戶，根本的問題還是提高城市的承載能力，擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，實現基本公共服務的均等化。這關係到各地的財政負荷能力，因此各地的力度和進度也不盡相同。

　　比如，山東省將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障範疇，同時，明確進城落戶的農村人口將繼續保留5年的“生育政策調節過渡期”；江蘇的目標則更為具體，到2020年，江蘇隨遷子女與戶籍學生在流入地接受義務教育、參加升學考試等方面享受同等待遇，比例將達到100%，同時要落實省徵地補償和被徵地農民社會保障辦法，將被徵地農民納入城鄉社會保障體系，推進進城務工人員與城鎮職工同工同酬。

　　各地在推進“戶籍城鎮化”的過程中，也強調尊重農民的意見，不搞強制、不讓人“被落戶”。

　　內蒙古的改革措施就指出，不得把退出土地（耕地、草場、林地）承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益分配權等“三權”作為農牧民進城落戶的條件，不得以生態移民、扶貧移民、土地集中整治、土地集中流轉等名義強迫農牧民落戶城鎮；山東省則提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在完全尊重農民意願的前提下，開展試點探索，有序推進。

　　“戶籍制度改革背後，其實還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實際規模或者和其地位相匹配的問題，是整個城市治理體系改革的過程。”中國國際經濟交流中心專家馬慶彬説。