全國政協社會和法制委員會副主任王巨祿

　　佔全國糧食總産量73.64%的800個産糧大縣，一直都是我國糧食生産的主力軍，在保證國家糧食安全上始終佔據不可替代的地位。可是，這些縣的縣域經濟仍然十分困難，沒有中央財政的轉移支付，地方財政的支出很難承受，社會基本公共服務不均等、水準低，不能充分分享改革發展的紅利。新型城鎮化建設投資少、欠賬多、達標率低，城鎮帶動輻射功能差，二三産業規模小，發展不快，難以形成一二三産業相互促進、互惠發展的格局。城鄉和産業間的比較效益差距明顯，農民增收緩慢，青壯年勞動力流失嚴重。這些問題嚴重影響了地方政府抓糧和農民種糧的積極性，給全國糧食安全和社會經濟全面可持續發展帶來了巨大的隱患。

　　聯繫農村實際，學習黨的十八大報告關於城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑指示，建議從十三五規劃開始把800個産糧大縣實施城鄉統籌一體化發展提升到國家戰略層面，對實現全國農村經濟發展方式的根本轉變，從根本上保證國家糧食安全，破解“三農”積弊，推進新型城鎮化建設，加快農業現代化進程和全面建成小康社會産生更加積極而深遠的影響。

　　當前我國800個産糧大縣城鄉統籌一體化發展進程嚴重滯後

　　（一）我國800個産糧大縣城鎮化率遠低於全國平均水準

　　800個産糧大縣廣泛分佈于我國24個省區，城鄉發展普遍落後。據統計，800個産糧大縣綜合城鎮化率僅為24%左右，遠低於我國常住人口53.7%的城鎮化率，更低於發達國家80%的平均水準。

　　國家統計局2013年的數據表明：經城鎮化形成的二三産業將對當地GDP增長分別産生3.7%的拉動力。而800個産糧大縣城鎮化水準普遍不高，以城帶鄉、以工促農能力低下。

　　（二）800個産糧大縣中高産窮縣普遍存在

　　據統計，2013年800個産糧大縣（市、區、旗、場）的糧食産量已佔到全國糧食總産量的73.64%，其中糧食播種面積佔全國總播種面積的65.86%，商品糧佔全國農村商品糧總量的86.7%。然而800個産糧大縣中國家級貧困縣卻達105個，佔800個産糧大縣總數的13.13%。很多産糧大縣仍是財政窮縣或財政小縣，出現糧食貢獻越大、地方財政收入越少、農民收入越低、地方經濟越落後的怪圈。

　　（三）糧食生産社會化服務體系薄弱，阻礙著糧食農業現代化的發展和種糧效益的提高

　　目前，我國産糧大縣農業社會化、專業化服務體系依然薄弱，社會化服務業增加值僅佔農業GDP的2.3%，與發達國家12.5%左右的增加值佔比相去甚遠。這也是農民增加收入緩慢的重要原因之一。

　　由於缺乏必要的扶持、鼓勵和引導政策，政府與社會主體建設社會化專業化服務體系積極性不高，糧食主産區基礎設施建設、投入品服務、生産作業服務、病蟲害防控等社會化服務普遍存在著不配套、不完善、不普及的情況；鄉鎮政府組織服務手段有限、能力低下。

　　（四）糧農收入低、社會基本服務保障落後，致使糧農人力資源流失嚴重和虛弱化

　　近年來，由於糧食價格遭遇“天花板”，加上農資價格等生産要素連年上漲，糧食比較效益更顯偏低並呈下降趨勢。多數地方，一畝糧食的純收益只有二三百元左右。另外，糧農基礎養老金低，農村社會救助資金有限，糧農收入增長緩慢、社會保障水準低下，加之艱苦的勞動環境，致使農村青壯年勞動力大量外出打工，農民老齡化的問題日趨顯現。按照國際勞工組織劃定45歲及以上即為老年勞動力的標準，據此統計，我國産糧大縣的老年勞動力高達85%以上。這樣的勞動力結構，承擔不了保證國家糧食安全的重任，更談不上適應農業現代化的需求。

　　優先實施800個産糧大縣城鄉統籌重要戰略的意義

　　（一）以加快800個産糧大縣城鄉統籌發展步伐為引擎，是突破我國“三農”難題的優先途徑

　　800個産糧大縣依其良好的農業生産基礎，具有突出的農業剛需效應和産業撬動能量，抓住800個産糧大縣城鄉統籌一體化發展，就農村全局而言，就是抓住了重點，抓住了關鍵。破解“三農”問題的瓶頸可以在這裡突破，新型城鎮化的創新建設經驗可以在這裡發現，城市支援農村、工業反哺農業的各項改革政策都可以先在這裡踐行，力爭使這裡的實踐成為全國農村經濟轉變發展方式經驗的孵化器。

　　（二）增強憂患意識，充分認識轉變發展方式對保證國家糧食安全的重要意義

　　目前我國糧食的剛性需求仍將持續增加，但資源約束非常明顯，促進糧食生産穩定發展、穩步提高農業綜合生産能力的難度也在持續加大。我國東部沿海地區人多地少、宜工宜商優勢明顯，耕地減少、土壤污染在相當長的時間內難以避免，糧食供給和需求矛盾日漸突出；西部地區水土流失嚴重，乾旱年份居多，土地沙漠化短時間內難以治理，實現糧食自給的難度也很大。另外，一個有十三億人口，而且還正在增加的人口大國，糧食的安全只能立足自己，不可能對國際市場有過多的依賴。增強憂患意識，儘快摒棄就糧食抓糧食、就農業抓農業的傳統老路，毫不猶豫地走城鄉統籌一體化發展的新路，就能從根本上鞏固和提高産糧大縣糧食綜合生産能力，從産業的發展規律上保障我國的糧食安全。

　　（三）加快實施800個産糧大縣城鄉統籌發展，是我國主要農區與國家新型城鎮化戰略格局協同發展的重要介面

　　800個産糧大縣廣泛分佈于我國中東部24個省區，與國家新型城鎮化戰略格局中的19個主要城市化地區（共21個）空間位置重合，通過主要城市化地區與糧食生産區各自定位與功能的再設計，形成創新資源高效配置、開放共用、區域環境聯防聯控聯治的協同模式，塑造“以大帶小、以小補大”的互動互補互益平臺。經由800個産糧大縣城鄉統籌區域介面，構造群間跨區域“互補型城鄉統籌整體發展機制”，成為全國範圍內發展集聚效率高、産業功能互補強的城鄉群協同新格局，從而使我國新型城鎮化的戰略佈局更加合理和完善。

　　（四）加快實施800個産糧大縣城鄉統籌發展，可以使産糧大縣的農民儘快增加收入和脫貧，為全面建成小康社會做出貢獻

　　在我國率先推動800個産糧大縣城鄉統籌一體化發展進程，將使佔農村貧困人口總數的51.3%的3600萬産糧大縣貧困人口儘快受益或脫貧，為如期全面建成小康社會做出貢獻。

　　（五）加快實施800個産糧大縣城鄉統籌發展，是保證“一帶一路”戰略實施不可缺少的組成部分

　　在國家實施“一帶一路”新型國際戰略背景下，充分利用政策引導和市場機制整合城鄉資源，加快培育具有國際競爭力的農業企業集團，支援做強農産品貿易，鼓勵開展境外農業合作開發；依託800個産糧大縣糧食安全保障體系，搞好品種與餘缺調劑，為“一帶一路”戰略的實施創造更加有利的保證。

　　（六）加快實施800個産糧大縣城鄉統籌一體化發展，有利於推進我國全面實現現代化的進程

　　佔我國農村GDP高達46%的800個産糧大縣，在農村經濟發展的全局中舉足輕重，通過城鄉統籌發展一體化戰略實施，必將成為帶動全國農業現代化發展的引擎推動力，起到推動全面現代化加快實現的積極作用。

　　加快實施800個産糧大縣城鄉統籌發展的政策和工作建議

　　1.將800個産糧大縣城鄉統籌發展戰略納入國家十三五規劃

　　基於當前800個産糧大縣實施城鄉統籌進程的緊迫性與重要性，建議從我國十三五時期發展戰略的高度，以800個産糧大縣城鄉統籌發展作為解決“三農”問題的突破口，在十三五規劃中通過政策指引、制度擬定、規劃佈局等方式作出部署，並從項目、資金、措施上進行具體安排。

　　2.制定加快800個産糧大縣城鄉統籌發展的調控機制

　　一組織上：組建跨部委的專職協調管理機制。建議成立部際協調小組，辦公室可設在農業部；部際協調小組對全國800個産糧大縣城鄉統籌工作進行指導、協調、管理和監測，並進一步建立國家、省（區）、縣域三級聯動機制，形成職責明晰、運作高效的多級調控管理體系。

　　二法律上：加快研究建立新形勢下800個産糧大縣城鄉統籌發展中涉及土地、勞動力、資金等要素合理流動的法律法規，保證實施中有法可依、有規可循，掃清障礙。

　　三行政上：加大城鄉分治弊端的改革力度，通過建立800個産糧大縣城鄉統一的戶籍、就業、醫療、養老、義務教育等基本公共服務制度，為建立新型職業農民梯隊解除後顧之憂。

　　四經濟上：一是通過加快創新産業體制機制、激發城鄉統籌市場活力，建立城鄉統一的市場體系；二是加大對糧食産業現代化及産糧縣社會公共服務項目的財政轉移支付力度；三是引導社會資本投資産糧大縣城鄉基礎設施，鼓勵有實力的民營資本下鄉，規範開展為民生促生産的公共與專業化服務；四是研究制定對糧食産業化經營主體的惠農政策，通過新興職業與新增價值提高糧食産業化經營主體的可支配收入。

　　3.建立800個産糧大縣城鄉統籌發展融資構架，鼓勵社會資本投入

　　在800個産糧大縣城鄉統籌發展初期，通過建立“兩行一基金”的融資構架啟動建設投入。

　　“兩行”是指：國家開發銀行和中國農業發展銀行兩家政策性銀行。即引導國家開發銀行針對城鄉統籌發展的基礎設施等進行主力投入；中國農業發展銀行則針對糧食農業現代化項目進行主力投入。

　　“一基金”是指“800個産糧大縣城鄉統籌發展投資基金”，主要對産糧大縣城鄉統籌發展中的公共建設項目和公共服務項目進行主力投入，該基金應以市場化的方式撬動，鼓勵社會資本發起設立，政府可以使用財政性資金，通過認購基金份額等方式予以引導和支援。

　　另外，鼓勵積極採用項目融資方式、拓寬融資渠道。在公共服務、生態環保、基礎設施、糧食農業新興産業等領域，運用政府與社會資本合作（PPP）、建設-運營-轉讓（BOT）、轉讓-經營-轉讓（TOT）、專項投資基金等特許經營方式，通過政府投資補貼、貸款貼息、法規保障等措施，鼓勵社會資本積極參與城鄉統籌項目建設。

　　4.切實加強政府對高標準農田建設的政策支援力度，實現糧食綜合生産能力的可持續發展

　　建議延長糧食耕地的承包年限、加快耕地確權登記進度、加大政府對高産高效優質標準農田建設的財政投入，爭取至2020年高標準農田達標率提升至90%以上，使糧食生産抵禦自然災害的能力得到大幅度提高，應儘快制定按土地産出為國家糧食安全提供戰略儲備糧和向社會供應商品糧多少為依據的高額補助政策。

　　5.通過“網路化+産糧大縣城鄉統籌”軟硬體建設，促進800個産糧大縣實現智慧城鄉現代化

　　探索構建産糧大縣智慧城鄉統籌發展網路化模式，以網際網路為載體、集約城鄉統籌各項發展資訊數據實現實時優化和整合處理，為新常態下城鄉統籌轉型升級、實現農業現代化提供重要的互動平臺和聯通機制。

　　通過優先建設800個産糧大縣土地確權與流轉服務網路資訊平臺，推動人力資源合理流動，為城鄉統籌中二三産業的發展提供人力支援。

　　6.培育新型糧食産業化經營主體，構建城鄉新型糧食産業化經營體系

　　我國糧食農業現代化需要實現糧食産業新興化，需構建以農戶、專業合作社、龍頭企業和縣域政府等利益相關者為主體的城鄉新型糧食産業化經營體系。其中，農戶是基礎，家庭農場和專業合作社是載體，龍頭企業是核心，政府則是城鄉新型糧食産業化經營過程中的忠實服務者。通過龍頭企業帶動、主導産業帶動、仲介組織帶動、專業市場帶動、生産（加工）基地帶動等組織模式，發揮訂單聯繫、利潤返還、股利分紅、穩定購銷渠道等利益聯結機製作用，實現城鄉新型糧食産業化經營健康持續的發展。

　　7.實施國家與地方政府人力資源雙軌引導機制，鼓勵新的知識青年下鄉

　　800個産糧大縣城鄉統籌亟需高素質的青年人才。首先，參考現行大學生村官國家選派項目機制，在國家層面啟動“産糧大縣城鄉統籌大學生企業家和大學生農官培養計劃”；其次，通過縣域定向培養或訂單接收的方式，引導鼓勵大學生以及研究生下鄉創新、創業。逐步建立知識青年“下得去、待得住、幹得好、流得動”的長效工作機制，以加快改善産糧大縣人力虛弱化結構的現狀，保障産糧大縣城鄉統籌建設高素質人才的需求。

　　8.以黨的十八大精神和習總書記提出的“四個全面”戰略佈局為指導，在搞好調查研究的基礎上制定好總體規劃

　　各産糧大縣可以根據各自的發展水準、區位特點、資源稟賦和環境條件，實施有區別的城鄉統籌方略及相關政策措施，在注重耕地紅線與生態環境保護的同時，因地制宜地確定不同産糧大縣（市、區、旗、場）城鄉統籌的發展模式與要求。上下結合、協調一致，不颳風、不搞一刀切，像東北老工業基地振興、西部大開發那樣，加強統籌規劃，有領導、有組織、有計劃、分階段進行實施，堅持奮鬥十年八年，我國農村的面貌一定會發生根本性變化。