●“十三五”期間及未來，中國産業發展戰略的重點要從産業數量比例調整轉向産業品質能力提升，發展的核心在於提高産業的生産率。

　　●打破基礎産業壟斷，特別是國有企業的行政性壟斷，重點對國有經濟的産業佈局進行重大調整，推進國有經濟的産業佈局從重化工領域轉向公共服務等領域，經營業務從整個自然壟斷領域集中到具有自然壟斷性的網路環節。

　　●長期以來，中國産業政策的主導模式是選擇性産業政策，即通過投資審批、目錄指導、直接補貼企業等手段直接干預微觀經濟。未來産業政策手段需要從直接干預微觀經濟行為為主轉向通過培育市場機制、間接引導市場主體行為。

　　伴隨著我國經濟發展階段逐漸步入工業化後期，工業在三次産業中的佔比也在悄然發生著變化，“十三五”時期我國將如何重新調整産業功能定位？《中國製造2025》的發佈為未來從根本上提升我國製造業的國際競爭力指明瞭方向，但是一些問題尚未給出答案，比如，如果中國能夠成為製造業強國，其核心能力是什麼？製造業發展戰略應如何調整等等？帶著這些問題，《經濟參考報》記者採訪了中國社科院工業經濟研究所所長黃群慧。

　　“十三五”應對産業結構升級思路進行重大調整

　　《經濟參考報》：近年來，隨著中國逐漸步入工業化後期階段，工業在三次産業結構中的增加值和吸納就業人數上發生了變化，社會上出現了諸如“劣質産業論”和“地位下降論”的觀點，您認為，在制定“十三五”規劃時如何確定産業發展目標？重新定位製造業的功能？

　　黃群慧：長期以來，五年規劃一般將三次産業産值和就業比例關係作為産業結構優化升級的指標。但是，世界各國的經驗表明，並不存在一個嚴格意義的三次産業數量比例關係，尤其是在當今工業化和資訊化融合、製造業和服務業融合、各個産業邊界日趨模糊的大趨勢下，統計意義的産業規模數量比例指標作為政策導向的意義越來越小，尋求最優産業比例關係、進行“産業結構對標”的産業結構升級思路，其合理性和操作性基礎已經越來越薄弱。

　　“十三五”期間及未來，應對産業結構升級思路進行重大調整：中國三次産業結構優化升級的主題要從強調增長導向的規模比例關係轉為強調發展導向的産業融合協調，中國産業發展戰略的重點也要從産業數量比例調整轉向産業品質能力提升，發展的核心在於提高産業的生産率；為了更好地適應産業融合的趨勢，未來中國的産業政策思路應當逐步突破傳統的“産業結構對標”的思路，消除政府對部門間要素流動的扭曲和干預，減少部門垂直管理帶來的産業融合障礙，通過促進産業間的技術融合、商業模式融合和政策協調，促進三次産業和各産業內部的協調發展。在具體制定“十三五”規劃時，不應把三次産業結構産值和就業比例作為産業發展的“應然”目標提出，産業結構數量比例只是一個“實然”變化，重點考核三次産業發展的品質目標，可以用勞動生産率和技術創新指標等來衡量。

　　在“十三五”及未來以強調産業能力提升産業發展戰略重點的大背景下，製造業的功能定位也要發生重大調整。在過去的30多年中，工業作為快速增長以及三次産業佔比最大的部門，一直是中國經濟快速增長的引擎，在促進經濟增長和吸收就業發方面發揮了重要的作用。但是，2013年以來工業在三次産業佔比開始落後於服務業以及經濟走向中高速增長的“新常態”，工業部門尤其是製造業，其在國民經濟中的作用更加表現為其創新驅動和高端要素承載功能。

　　世界各國經驗及眾多研究表明，雖然隨著工業化的進程推進，在工業化後期製造業比重一般會下降，但製造業永遠是國民經濟中開展研發活動最活躍、承載創新資源最多的部門。製造業不僅是技術創新的主要來源，還是技術創新的使用者和傳播者。製造業作為技術創新的“土壤”，“十三五”期間及未來，其主要功能不再是集聚資本和創造就業，而是通過促進新技術的創新和擴散，提高經濟增長效率，並在這個過程中創造出更多高品質的工作崗位，同時製造業對服務業的拉動作用仍在增強，這種作用集中表現為生産性服務業的規模擴張和品質提升實際上是圍繞“做強工業”展開的。製造業功能定位的轉變，決定了未來製造業指導思想從“結構優化主導”轉向“能力提升”主導。

　　《中國製造2025》根本在於提升中國製造業國際競爭力

　　《經濟參考報》：今年5月19日，國務院印發了《中國製造2025》。學術界和管理部門將該規劃作為未來十年、甚至更長時期指導中國製造業發展的綱領性文件。您認為，《中國製造2025》的提出對於提升中國製造業的重要意義體現在哪些方面？

　　黃群慧：早在2012年，我們就提出，政府需要制定滿足全局性、系統性、長期性、國際競爭性要求的“工業強國戰略規劃”，明確中國製造業發展的使命、目標、具體任務、所需條件、推進措施等。從出臺的《中國製造2025》的內容看，《中國製造2025》正是這樣一個滿足全局性、系統性、長期性、國際競爭性要求的工業強國規劃。《中國製造2025》標誌著中國在完善製造業産業政策體系方面邁出了重要一步，是中國製造業第一個旨在為製造業長期發展指明方向和路徑的綱領性規劃。

　　《中國製造2025》規劃著眼于中國製造業長期發展面臨的新環境和新問題，目的是在未來新的技術環境、國際競爭環境和國內要素環境下，從根本上提升中國製造業的國際競爭力，而不僅僅是解決産業發展中出現的短期困難或者為解決短期增長問題提供投資動力。此外，《中國製造2025》在新的經濟、技術和國際環境下，在新的高度和視角重新認識了製造業對於中國國民經濟社會發展的戰略意義。在這樣的背景下，《中國製造2025》在行業進入、監管、金融、財政、稅收、服務體系建設等各個方面都較以往的産業政策做出了重要的調整和突破。在高度評價《中國製造2025》的重大意義同時，基於上述對中國製造業核心能力的分析，我們也發現其中還有一些不足。

　　解除長期制約中國成為工業強國的根本性約束

　　《經濟參考報》：這些不足體現在哪些方面？要想彌補這些不足，您認為應該在哪些方面有所改進和調整？

　　黃群慧：由於整個規劃的思路仍然局限于傳統的比較優勢、産業結構和共性制度思維範式，因此《中國製造2025》本質上仍然是一個政策力度更大、延長了規劃期的傳統産業規劃的翻版。對於長期制約中國成為工業強國的一些根本性約束，《中國製造2025》並未觸及。

　　首先，最重要的，作為一個戰略性的、綱領性的規劃，《中國製造2025》沒有回答“如果中國能夠成為製造業強國，其核心能力到底是什麼？”這一根本問題。

　　規劃雖然做出判斷，智慧製造和“網際網路+”代表未來全球製造業發展的趨勢和中國製造業轉型升級的方向，但並未明確在未來全球智慧製造的地圖中中國智慧製造的優勢和核心能力到底是什麼。與提出“工業4.0”計劃的德國相比，目前中國的差距主要表現為，儘管中國在工業機器人、智慧工廠解決方案等細分領域出現了不少掌握先進技術的企業，但缺乏像德國西門子、博世、SAP等能夠架構整體的數字物理系統和全流程數字化解決方案的綜合整合企業。針對這種狀況，一方面我們應努力培育中國的整合企業和整合能力，另一方面應該尊重復雜産品整合能力需要長期積累和探索的事實，探索更加模組化的工業物聯網技術路線，將更好地發揮中國模組領域技術優勢作為發展智慧製造的初始戰略，並逐漸向綜合整合優勢提升。另外，與德國、日本等強調柔性生産和工人技能的製造優勢相比，中國的製造優勢在於大規模生産和標準化操作技能，因此在大力發展柔性製造和個性化製造的同時，中國的智慧製造應當選擇更能夠發揮中國人口和技能優勢的技術路線，通過智慧製造與大規模生産的有效結合，更好地發揮中國的資源稟賦優勢，並在這個過程中形成中國獨特的智慧製造能力。

　　由於不能明確未來中國製造業的核心能力，所以《中國製造2025》各部分內容之間的銜接並不連貫。例如，《中國製造2025》雖然列示了未來重點發展的十大領域，但缺乏從中國經濟、社會、國防發展面臨的特異性問題出發，對重點領域的發展進行戰略性的部署，更缺乏領域間的總體部署，因而根本上沒有擺脫傳統選擇性産業的窠臼。

　　其次，規劃認識到了提高製造業生産效率的重要性，但僅看到了關鍵領域和制高點技術突破的重要性，而沒有關注到提高中國製造業整體生産效率的重要性。

　　提高中國製造業整體的生産效率，從産業組織結構看，要促進中小企業和創業。一是結合“新工業革命”背景下中小企業科技創新的現實需求，大力發展事業性的、公私合作的、商業性的大數據、工程數據庫和高性能運算服務機構，其中事業性的服務機構主要滿足科技型中小企業的“基本”服務需求，而公私合作和商業性的服務機構主要滿足科技型中小企業的“提升”性服務需求；二是鼓勵高校和科研院所向廣大中小企業開放基本的研究實驗設施，同時鼓勵各類科技服務平臺建立跨地區的服務機制，從而最大程度地使中小企業切實能夠利用公共科技資源；三是大力建設國家、省、市三級綜合性科技服務機構；四是在科技型中小企業服務隊伍的建設中，充分調動退休企業家、研發人員、工程師等專業人員的內在積極性，鼓勵其以全職、兼職或志願者的形式參與到事業性服務機構、公私合作組織或非政府組織開展的各類服務活動中來，提高中國中小企業科技服務的隊伍素質和公共服務品質。從産業結構看，不僅要著眼于戰略性新興産業的發展，也要關注傳統産業的轉型升級，特別是通過傳統産業與新興産業的融合、互動促進核心能力的擴散和增強。目前中國整體的創新體系建設是以促進前沿技術、新興技術突破為導向的，對傳統産業改造提升的政策著力嚴重不足。

　　再次，在完善製造業發展環境方面，規劃雖然認識到了優化製造業發展環境的重要性，但沒有把握住中國製造業發展環境中最根本的問題，即通過完善環境，使製造業的生産效率提升切實反映到製造業的高投資回報率和創新收益率。

　　只有提高製造業的創新性投資的回報率，才能激勵廣大的製造業企業從事創造性的活動，進而不斷構築核心能力。在製造業的發展環境方面，以下三個方面的內容是重要的：一是深化要素市場市場化改革，包括利率市場化、資本市場開放、農民工市民化、資源型産品價格形成機制改革等，一方面形成要素價格對資源配置的引導作用，另一方面，通過消除因要素扭曲形成的壟斷和暴利，提高製造業的相對收益率；二是打破基礎産業壟斷，特別是國有企業的行政性壟斷，重點對國有經濟的産業佈局進行重大調整，推進國有經濟的産業佈局從重化工領域轉向公共服務等領域，經營業務從整個自然壟斷領域集中到具有自然壟斷性的網路環節；三是切實加強智慧財産權保護和服務。目前制約中國製造業企業、特別是中小企業充分利用智慧財産權保護科技成果、獲得技術創新收益的原因，既有智慧財産權執法不力的問題，更有智慧財産權訴訟成本太高的問題。建議國家和各級政府設立中小企業法律事務公共服務機構，為廣大中小企業提供智慧財産權方面的“基本”法律服務，切實降低廣大科技型中小企業的智慧財産權維權成本。

　　最後，在産業政策安排方面，雖然規劃在弱化行政性干預方面做出了重要努力，但總體上看，從選擇性産業政策體系向功能性産業政策體系的改革仍然不夠徹底。

　　長期以來，中國産業政策的主導模式是選擇性産業政策，即通過投資審批、目錄指導、直接補貼企業等手段直接干預微觀經濟。選擇性産業政策對於保護幼稚産業、啟動産業趕超發揮了重要作用，但由於扭曲了市場機制也帶來許多不良後果。未來隨著中國傳統産業投資的相對飽和，企業需要通過創新探索新技術、新産品、新業態、新商業模式。産業發展和技術發展的不確定性加大，政府部門將難以正確選擇“應當”扶持的産業、企業和産品，這就需要政府構建“市場友好型”的産業政策，以完善市場制度、補充市場不足、增進市場機能。産業政策手段需要從直接干預微觀經濟行為為主轉向通過培育市場機制、間接引導市場主體行為，雖然也存在補貼、稅收優惠等扶持企業政策，但扶持對象一般是前沿技術和公共基礎技術，強調研發、技術標準和市場培育的協同推進，強調事前補貼、而不是事後獎勵，且補貼規模不宜太大，而是更多發揮帶動和引導作用，促進製造業企業在完善的市場競爭環境下充分利用本土的資源優勢和市場優勢，形成獨特的核心能力。