本報記者李海濤

　　承包地確權事關億萬農民群眾的切身利益，是落實土地承包關係長久不變的重要基礎，開展土地承包經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實徵地補償的重要依據。中共十八大和十八屆三中全會都對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求，連續六年下發的中共中央1號文件都突出強調了確權登記工作的重要性和緊迫性。

　　當前，農村土地承包經營權確權登記頒證試點正有序展開。全國共有2065個縣開展試點，涉及1.5萬個鄉鎮、24萬個村，已確權面積3億多畝。然而隨著試點範圍擴大，法律政策亟待完善的問題也越來越凸顯：由於“長久不變”的具體政策尚未明確，一些幹部群眾對“確權管多久”心存疑慮。“三權分置”後，所有權、承包權、經營權之間的權利關係尚未理清。農村集體經濟組織法人地位及成員身份確認缺乏法律依據，影響到集體土地所有權確權及承包地“確權確股不確地”的開展。有的地方因歷史遺留問題存在畏難情緒，擔心土地確權“把睡著的孩子拍醒”引發矛盾。

　　如何通過完善相關法規，解決承包經營權屬混亂、農民權益不平衡等問題，讓農民早日吃上“定心丸”？在日前全國政協召開的雙週協商座談會上，委員們圍繞“農村土地確權登記和相關法律問題與對策”協商議政、建言獻策。

　　農村集體經濟組織及成員界定——

　　特別是外嫁女、新生兒、到府女婿、後遷戶等特殊群體，要求認定集體經濟組織成員資格訴求強烈

　　為籌備本次會議，民革中央、全國政協提案委員會在5月底至6月初分赴廣東、浙江等地進行專題調研。調研發現，農村集體經濟組織成員的身份認定，是農村産權制度改革中的基礎性問題，也是確權登記工作中普遍遇到的難題。

　　我國《農村土地承包法》、《土地管理法》等諸多法律都提到“農村集體經濟組織”，但國家層面至今沒有對農村集體經濟組織進行專門立法，農村集體經濟組織的法律地位、權利和義務不明確。

　　“現在農村人口呈多元化，對土地需求、股權分配、股份分紅爭議糾紛不斷，特別是外嫁女、新生兒、到府女婿、後遷戶等特殊群體，要求認定集體經濟組織成員資格訴求強烈。”帶隊調研的全國政協提案委員會副主任傅克誠説，應當抓緊制定出臺《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的法律地位，明確集體經濟組織成員資格，理順農村基層組織管理體制。鋻於立法過程長，可考慮先在相關文件中對集體經濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規定。

　　參加調研的陳章良委員認為，廣東、浙江兩省均出臺了關於農村集體經濟組織的地方性法規，但國家層面還應加緊立法，“不能一個地方一個法”。

　　農村土地“三權分置”——

　　承包權和經營權如何分離，經營權能不能抵押擔保和再次流轉等問題需要明確

　　委員們認為，當前還迫切需要在法律層面明晰土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的內容，尤其需要明確的是承包權和經營權如何分離，經營權能不能抵押擔保和再次流轉等問題。

　　陳錫文委員説，明確所有權、穩定承包權、放活經營權的提法和做法，不少地方早就存在。這樣做不改變農村土地集體所有權，不影響農戶的土地承包權，提高了土地經營權的利用效率，受到農民群眾的普遍歡迎。他認為有兩個問題在法律上需要明確：“一是土地的承包經營權是用益物權，而與承包權分離的土地經營權是物權還是債權？這涉及單獨的土地經營權能否抵押、擔保。二是流轉後的土地經營權能否由租賃者二次流轉。”

　　張伯軍委員認為應進一步規範土地承包經營權流轉過程。加強承包土地流轉的用途管制，細化多次流轉的條件要求和程式規範，防止流轉過程中出現“非糧化”、“非農化”傾向和“反租倒包”等行為。

　　“爭議土地”調整——

　　解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地無人種，有人無地種”困境

　　土地權益是農民最大的利益，解決“爭議土地”問題，化解矛盾，關係到農民的權益公平，有利於農村社會的和諧穩定。

　　在溫雪瓊委員看來，“調地”問題事關重大。當前一些農村土地“增人不增地、減人不減地”，導致相當一部分人沒有分到承包地，對“公平”的訴求很強烈。為此建議中央一方面要有相關的權威性法律法規政策性文件加以指導約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創新的空間，根據各地實際情況做出“調地”的實際操作辦法規程，豐富糾紛解決機制。

　　丁明山委員建議推進“股田制”改革，就是將農村集體土地按照每人平均佔股的方式確定給每個農民的土地使用權，即“確認權益，不確定地塊”，進而解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地無人種，有人無地種”困境。

　　“近幾年，我最直接的一個感受就是農村集體土地所有權的權益沒有得到全面體現。”曾先後到遼寧、江西做信訪督導工作，又參加了有關農村土地問題調研的王國卿委員説。他建議除了在經濟發達和適合現代農業發展的地區推行“確權確股不確地”的做法外，還應明確農村土地所有權、承包權、經營權、集體建設用地使用權的各項權能。

　　農村土地承包關係“長久不變”——

　　明確土地確權頒證中的土地承包期表述，解決基層幹部群眾對“長久不變”具體含義不清、作法各異問題

　　傅克誠委員説，《農村土地承包法》、《物權法》都明確了耕地的承包期為30年。從2008年開始，黨中央有關文件多次提出“穩定農村土地承包關係並保持長久不變”。在土地確權登記工作中，基層幹部群眾對“長久不變”的具體含義不清、想法不一、作法各異。

　　“關於土地承包期問題出現的矛盾和衝突主要表現在三方面。”陳章良委員通過調研發現，一方面是各地對土地承包關係長久不變的理解差別很大。“地方存在以下幾種理解：一是延續1998年二輪承包時的30年期限不變；一是從新證頒發年份起算30年；三是認為家庭承包關係長久不變指的是30年之後，另外一個30年，實質上就是永久不變。”

　　一方面是一些地方村社內部仍然施行每5年依據人口的變化進行土地調整的做法，這明顯與土地承包法30年不變以及中央長久不變的精神不一致，但村社依據村民自治、村規民約似乎也有依據。

　　此外，一些農民土地利用方式在承包期有新的變化，介於農、林之間，承包期限應該按農耕地30年還是林地70年不確定。

　　為此，委員們建議加快農村集體經濟組織立法和《農村土地承包法》修訂工作，使承包經營權確權有堅實的法律基礎。當前需要明確、統一此次土地確權頒證中的土地承包期的表述，以及長久不變的含義。