董玉萌

　　近年來，環境污染和破壞問題愈發嚴重，環境保護與經濟發展之間的矛盾日益尖銳。環境問題已經不再是某一個區域的問題，而是成為制約全國經濟發展的問題。面對形形色色的環境問題，人們對於以往傳統的經濟發展觀念産生了越來越多的懷疑——以犧牲環境為代價的粗放的經濟增長方式是否早已應該淘汰？“先污染、後治理”的舊的管理觀念是不是早已應該摒棄？在社會各界的強烈呼籲中，立法者開始了對我國環境立法的反思。

　　去年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過了《中華人民共和國環境保護法》。本次法律修改中，首次在法律中明確提出了環境保護的基本原則——“保護優先”原則，這是一個引人矚目的亮點，必將對我國當前農村環保工作産生重大而深遠的影響。

　　所謂保護優先，其實是針對經濟發展過程中對於開發利用與環境保護而言，應當環境優先。新的環保法中將保護優先作為一項原則，認為在開發利用、發展經濟過程中，應當以環境保護為先，這是我國管理思路的重大轉變。保護優先應當包含兩層含義，其一是在資源開發利用之時，環境保護應當優先於開發利用；其二是在環境與經濟發展産生不可調和的衝突時，應當遵迴圈境優先原則，寧可犧牲經濟發展也應保護環境。

　　“保護優先”是一個貫穿環境立法全局的理念，作為基礎性法律中規定的基本原則，它能夠影響到其他環境立法和環境政策的制定。新環保法中，關於農村、農業環境保護的條文增加了不少，如第三十三條，要求各級政府加強對農業環境的保護，加強對農業污染源的監測預警，防治生態問題；第四十九條，防治廢物、廢水、有毒有害物質施入農田；第五十條，政府安排財政資金支援環保工作等。這些規定無不反映出立法者“保護優先”的思想，即對於農村地區而言，應當環境保護優先於經濟發展，在農業生産的開始環節就加大環境保護的投入。

　　“保護優先”原則之所以在學界和社會均引起較大反響，不僅有作為基本原則的價值，其本身也具有很大的進步意義。

　　第一，“保護優先”原則的確立有利於推動全社會建立環境保護優先於經濟發展的觀念，在發展中重新審視環境與經濟發展的關係，推動農業生産方式的轉型。作為基本原則，“保護優先”對於農村地區而言是政策的風向標。法律規定的變化勢必會引起政府，尤其是環境問題嚴重地區的政府重新審視農業發展方式。這是“保護優先”原則最直觀的進步意義。

　　第二，“保護優先”原則的確立有利於推動我國環境保護監管的發展。由於舊環保法環境保護協調經濟發展的規定，我國環境監管部門在權衡企業效益與環境效益之後，往往對高效益的企業破壞環境的行為抱有一種相當放任的態度。修法後，環境保護優先於經濟發展，環境評價制度的水準也會隨之提高，例如農藥生産和使用、禽畜糞便處理等問題都將成為進行農業生産要提前考量的因素。

　　第三，“保護優先”原則的確立鼓勵了我國的環境公益訴訟的進行。去年12月底，江蘇高院就審理了一起環境公益訴訟，最終向污染企業作出1.6億元罰款的判決，引起了廣泛關注。儘管彼時新環保法尚未付諸實施，但是法官和環保部門已經創新觀念，踐行了保護優先的原則。新環保法實施後，山東也審理了兩起環境公益訴訟案件。之後類似的公益訴訟案件將會越來越多，將會給社會發展、公眾觀念更加直接的改變。

　　針對“保護優先”原則，可能存在著宣誓意義大於實際意義、難以具體實施、可能縮小司法裁量權等問題。如果想要更好地在這一原則的指導下做好環境和生態的保護，一方面應當制定一系列實施細則落實保護優先，另一方面應避免保護優先的極端主義，不能將保護變為保守，為了保護而不發展或倒退。

　　保護優先原則體現了我國環境保護理念的轉變，是一項重大的制度創新，對於農村地區轉變環境保護思路更是具有指導性意義。我們應當深入理解其內含和外延，在這一原則的指導下進行法律和政策的制定，讓其在我國的環境保護中發揮更大更積極的的作用。