□吳殿達

　　當前，我國民航業快速發展，一些大型新機場規劃和建設項目加速推進。在機場規劃中，由於機場自身的定位和規劃建設模式的問題，在佈局規劃中仍然存在一些問題。在今年3月召開的北京新機場總規評審會上，民航局副局長周來振説：“機場規劃要做到功能效率優先，體現規劃建設為運營服務的理念。航空公司和社會公眾是機場的用戶，他們的感受是新機場規劃建設成敗的關鍵。”筆者認為，大型新機場在佈局規劃方面應多傾聽用戶的聲音。這樣才能提高效率，有利於樞紐機場的發展，充分發揮民航業對經濟的拉動作用。

　　近年來，為了滿足日益增長的交通運輸需求，改變當前機場建設滯後的狀況，發揮基礎設施投資對經濟增長的支撐作用，國內機場建設速度明顯加快。大型新機場建設對區域民航業發展、綜合交通運輸體系以及區域産業佈局的影響至關重要。因此，新機場佈局規劃的合理性備受關注。與此同時，大型新機場為了滿足中遠期的發展需要，建設規模較大；位於一、二線城市，土地資源相對緊缺；基地航空公司數量較多，發展需求旺盛。因此，在佈局規劃中資源分配的矛盾更加突出。

　　機場作為公共交通基礎設施，其規劃佈局首先應立足於滿足用戶的需求。旅客是整個交通運輸服務産品的最終用戶，航空公司是交通運輸服務産品的提供者，而機場只是其中的一個環節。換句話説，機場將自身服務提供給航空公司，並作為其産品的一部分，最終提供給旅客。因此，航空公司才是機場的直接用戶。

　　但在目前一些大型機場的佈局規劃中，並沒有以航空公司的運營需求為出發點。而這必然導致在新機場建成後，航空公司在使用中面臨區域分散、運輸距離長的問題，造成效率下降和成本增加。在開展業務方面，將存在産權不清、運作模式複雜和租賃協議的各種矛盾等。而為了服從整體功能分區，多個區域內的預留開發用地則可能造成土地資源的閒置。

　　這些問題産生的原因，一是當前機場建設模式的問題。機場建設指揮部是負責機場建設的臨時機構，由地方政府牽頭、機場參與組建，通常與機場建設公司是“一套機構、兩個牌子”，除了發揮統籌協調的作用外，更多的代表了機場的利益。二是機場建設理念的問題。沒有完全以用戶需求為出發點，而且在很大程度上是從機場今後的經營管理角度出發的，希望擴大規模以增加經營資産，集中佈局以便於管理。三是機場經營體制的問題。其經營性企業的性質決定了無法回歸到公共設施的定位上，面臨自身的經營發展壓力，必須對未來的盈利模式予以考慮。因此，形成了既要負責基礎設施的建設，又要參與到其中的經營競爭中；既當裁判員，又當運動員的局面。

　　為了提高大型機場規劃佈局的合理性，筆者建議，一是轉變機場定位，弱化機場經營理念和競爭思維，強化公益性基礎設施理念和服務思維，更多從滿足旅客需求、滿足航空公司運營需求的角度出發，優化佈局。地方政府應加強對機場的財政支援，推進機場公司由經營性向管理型轉變，逐步回歸公共設施的定位。二是優化當前機場的規劃建設模式，強化地方政府的主導作用和民航局、地區管理局的指導作用，更加注重核心功能的完善和佈局的合理性，控制總體規模，確保資源節約，注重投資的有效性，充分發揮社會資本、企業投資在機場建設中的積極作用。機場建設指揮部由地方政府牽頭，機場、基地航空公司、空管等各方共同參與組建，更好地滿足各方的訴求。三是探討優化當前統一功能分區的模式，將單體大候機樓、單一中心模式改為分期建設多候機樓、多個功能中心的模式，縮短區域內的運輸距離和旅客的通行距離。

　　歸根結底，當前機場規劃佈局、理念和建設模式存在的問題，深層次原因還在於當前機場的管理體制。除了應該轉變理念、優化佈局和創新模式外，更重要的還應從頂層設計上推進機場管理體制改革，理順政府、機場、航空公司及其他保障企業之間的關係，清晰各自定位和職能。只有這樣，才能充分釋放市場活力和發展動力，有利於未來樞紐機場的建設和發展。