近日，世界銀行發佈了《東亞變化中的城市圖景：度量十年的空間增長》報告，稱東亞城市擴張剛剛開始，但發展迅猛，且呈碎片化趨勢。快速城市化給東亞地區帶來諸多挑戰，為此，世界銀行建議城市政策制定者在推動城市化過程中注重城市發展的包容性和可持續性。

　　為未來的城市擴張做好準備

　　對下中等收入國家，政府應為未來的城市擴張做好準備。2000年至2010年間，東亞地區城市化的面積達2.8萬平方公里。目前東亞地區城市化率仍然低於50%。這意味著，未來幾十年內這些國家仍需為城市擴張準備充足的土地。下中等收入國家的政府在推進城市化進程中扮演重要角色，對這些國家來説，須謹防城市化進程中缺乏規劃、碎片化和低效率等風險。

　　對上中等收入國家，政府應提高城市土地的使用效率。城市邊緣閒置土地的取得成本較低，但道路、供水等基礎設施投資所需不菲，是政府的財政負擔。

　　確保經濟高效的城市化

　　東亞地區各國政府逐漸意識到城市化對經濟增長的重要作用，因此開始積極制定城市化戰略。其中一個重要的挑戰是，如何在一系列城市中增加公共投資，以培育經濟活動的多樣性。中央政府和地方政府合理地分配資源，以協調的方式推進城市群的發展至關重要。此外，應鼓勵不同規模的城市發展不同類型的産業。

　　城市群內不同規模城市的分工協作，可使整個城市群受益。一般而言，大城市具有規模經濟等優勢，聚集了更多的高技術人才，有利於發展服務業和高技術製造業。而中小城市由於地價便宜，有利於發展低端製造業。合理的産業佈局有利於提升城市群整體的經濟效益。

　　政府應支援在中小城市投資。中小城市是推進城市化的主力。例如，在越南，雖然製造業的就業人口仍大量集中于大城市。但1999年至2009年間，中小城市製造業的就業人口增速明顯高於大城市。

　　增強城市的包容性

　　合理的空間規劃可以給人們提供良好的發展機會和舒適的生活環境，減少城市化過程中出現的不平等問題。城市化的模式是影響城市貧困人口發展機會的重要因素。

　　合理的空間規劃，有助於人們將節省的時間用在工作上以賺取更多的收入，節省的路費或其他費用可用在購買食品和接受教育上。研究顯示，在通勤距離短、交通費低的地區，人們更有發展的動力；通勤距離越短，人們的幸福感越高。如越南首都河內，人們通常生活在他們工作的地方，而印尼雅加達的通勤時間通常要數小時。

　　讓城市新移民更好地融入城市生活有助於增強城市的包容性。2000年至2010年，已有2億人口成為城市新移民。這些新增人口都面臨著新的産業、新的生活方式，脫離了傳統的社交網路和經濟支柱，難免會有不適應。

　　促進可持續的城市化

　　雖然人口高密度有利於城市的可持續發展，但對人口密度已經很高的東亞城市而言，繼續簡單地提高人口密度顯然不是好的選擇。

　　城市的可持續發展，需要合理的人口密度，同時使人口密度與工作地點、公共服務和交通基礎設施相適應，形成一個適宜步行的宜居環境。合理選址和交通網路的協調可以減少人們的出行數量，縮短人們的出行路程。人們可以採用步行和自行車等非機動車的交通方式出行，更多地利用公共交通，從而可以減少碳污染。儘管東亞國家的汽車保有量在快速增加，但與發達經濟體相比，每人平均汽車保有量還相對較低，這意味著東亞城市有機會以一種相對低碳的方式推進城市化。

　　人口密度或容積率不是城市可持續發展的惟一標準。基礎設施的互聯互通，出行是否便利，以及公共交通能否便捷使用也是城市可持續發展的重要內容。

　　公共交通是便捷的、人們負擔得起的交通工具，公共交通應與土地使用相協調，這樣可以減少通勤時間和碳排放。如果交通道路與人口中心、工作地點和其他重要的目的地相互協調，交通路網可以提升土地價值。

　　隨著每人平均國民收入的增加，城市的人口密度可能穩定下來，並有可能在未來幾十年隨著機動車保有量和每人平均居住面積的增加而回落。特別是城市人口密度較低的馬來西亞和蒙古，政府需要增加或維持一定水準的人口密度，避免人口低密度城市擴張的環境成本和服務的低效率。

　　克服都市碎片化

　　未來幾十年東亞地區城市的繁榮，很大程度上取決於各城市群能否有效地進行政策協調。例如，菲律賓馬尼拉城市群包括7個省份的85個城市，日本大東京城市群涵蓋7個縣240個城市。雖然各個市政府都承擔提供公共交通、醫療衛生、教育等公共服務的職能，但城市群內各個城市之間，交通基礎設施等公共服務的覆蓋面和水準都很不均衡。

　　對政府而言，解決城市交通、土地和房地産方面的挑戰刻不容緩。但事實上，如果僅在城市群內單獨某一城市採取措施，很可能帶來新的問題或使現有問題加劇。解決城市群政策協調問題並不容易，其中部分城市可能存在基礎設施赤字，低於城市群的整體水準，相關政策難以在該市推行，從而拉低整個城市群的發展進程。

　　解決都市碎片化問題無完美的模式可循，靈活的治理模式是必要的，這樣既能解決城市的發展問題，也能很好地滿足市民不斷變化的需求。（財政部亞太中心編譯)