直面國家級城市群發展隱憂 商務部研究院産業研究員沈雲昌認為，當前城市群的發展過程中主要存在三個問題：城市産業同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。有專家表示，這些問題的背後，實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾

    “城市群的根本目的，就是要解決城市健康發展的問題。城市群能否順利從口號到落地，最重要的就是建立一種新型的區域協作機制，這種機制既要依託于現在的行政區，又要超脫于現在的行政區，可以讓城市之間以合作共贏的方式解決共同的問題。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬對法治週末記者説。

    4月初，國務院發佈《長江中游城市群發展規劃》，明確了長江中游城市群的範圍和定位，這是《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺後國家批復的第一個跨區域城市群規劃。至此，我國已形成了五大國家級城市群。

    但是，城市群要真正從口號走向現實，必須解決當前城市群規劃中存在的問題。

    商務部研究院産業研究員沈雲昌在接受記者採訪時認為，當前城市群的發展過程中主要存在三個問題：城市産業同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。

   “這些問題的背後，實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。”馮俏彬對法治週末記者分析。

    9年形成5大國家級城市群

    在中央于2006年3月發佈的“十一·五”規劃中，“城市群”的概念首次在中央文件中提及，規劃稱“有條件的區域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口合理分佈的新城市群”。

    中央關於城市群的發展規劃，傳遞出了這樣的一種信號：中央確定了城市群的空間戰略方向，21世紀將迎來中國城市群大發展時期。

    在“十一·五”規劃中，明確了“珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區，要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力”這樣的部署。

    經過9年的規劃發展，如今，我國已經形成了京津冀、長三角、長江中游、成渝、珠三角五大國家級城市群。 “推動長江中游城市群發展，對於依託黃金水道推動長江經濟帶發展、加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路、促進區域一體化發展具有重大意義。”國務院在對長江中游城市群的批復中寫道。

    可以預見，《長江中游城市群發展規劃》的獲批，只是一個開始。

    早在今年年初，就有消息稱，我國的城市群規劃已進入正式編制階段，初步確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區域性城市群和6個地區性城市群。

    對於未來城市群的佈局，2014年發佈的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出，要“加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極”。

    2015年政府工作報告中更是進一步明確，今年將“制定實施城市群規劃，有序推進基礎設施和基本公共服務同城化”。

    5大城市群GDP佔全國一半

    對於長江中游城市群的定位，國務院在《長江中游城市群發展規劃》中提出了四個“打造”：第一，打造中國經濟發展新增長極；第二，打造中西部新型城鎮化先行區；第三，打造內陸開放合作示範區；第四，打造“兩型”社會建設引領區。

    從國務院的定位可以看出，未來長江中游城市群無論是對加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路，還是促進區域一體化發展都有重大意義。

    國務院對於長江中游城市群寄予厚望的“底氣”，來源於幾大城市群在近些年的GDP成績。

    2014年，全國GDP達到了63.6萬億元，而五大城市群的GDP總和佔據了半壁江山。

   長三角僅核心區16個城市GDP總量便達到了10.6萬億元，佔全國總量的15%。

   珠三角9個僅佔全國面積0.57%的城市，即以7.8萬億元的總量創造了全國12%的GDP。

   京津冀在2013年首次突破6萬億元大關之後，在2014年再次達到6.6萬億，佔全國10.4%。

   已納入長江經濟帶發展規劃中的成渝城市群，以3.7萬億元的GDP佔到了全國6%的份額。

   剛剛獲批的長江中游城市群GDP達到4.5萬億元，佔全國7%。目前長江中游城市群每人平均GDP超過6500美元，城市化率超過50%，中國社科院城市發展與環境研究所按照目前的發展速度進行測算，2015年中三角GDP將超越珠三角(不算港澳地區)，2020年超越京津冀。

   沈雲昌認為，五大城市群之所以能夠提升到國家級層面，有很多內在規律上的共同點：

   一是産業集群相互依賴程度高。各城市群的産業配套緊密，絕大部分都是在集群內實現近距離專業分工，集群發展的內部成本低、專業分工的效率高。

    二是城市功能互補性強。相較其他區域的城市發展而言，産業雖有同質化但程度較低，城市功能分工較為明確，服務業中心、製造業中心各有不同，功能相互補充、相互依賴，製造業與生産性服務業、生活性服務業在區域內是相輔相成的關係。

    三是共同市場程度高。雖然區域之間不存在關稅，但是由於區域文化相似、市場經濟發展程度相近、産業需求客戶相同，五大城市群通過長期發展，形成了相對屬於自己圈內的共同市場。

   “城市群概念提出的核心目的，就是通過集群效應打造新增長極。通過城市群的規劃協調，能充分促進城與城之間的關聯發展，加速城市群空間組織的演進，進而實現城市群內部功能高效互補、專業分工深化、制度創新協同等目的。”沈雲昌對法治週末記者表示。

    發展面臨三大問題

   值得注意的是，城市群迅猛發展之餘仍然存有一些隱憂，而這些問題能否得以順利解決，是決定城市群從概念到落實的關鍵。

   沈雲昌認為，城市群發展過程中存在的問題主要有三點：

    一是産業同質化問題。以成渝城市群為例，在産業分工上，迄今成渝兩地在多個方面仍有直接競爭，其中最明顯的例子是在IT産業上。成都曾制定“到2015年成都高新綜合保稅區將形成5000億元産值的 IT産業集群”的發展計劃，而重慶則希望“在2015年達到1萬億元規模，佔全市工業總産值的30%以上，成為國民經濟第一支柱産業”。

    除了“群主”中心城市，周邊的衛星城市往往都産業同質化嚴重，這在城市群發展過程中就會出現競爭過度、資源不能優化配置的問題。

    二是財稅利益分配問題。在城市群統一規劃協調後，對每個城市適合發展什麼、應該發展什麼才能實現群內最優化發展，涉及到各城市的産業調整、主體功能調整，進而影響到各城市的稅收變化，發展利益的變化。

    三是地方保護的問題。從我國發展的實際情況來看，無論是國有企業、集體企業，還是民營企業，每個地方都有自己長期辛苦養大的“親兒子”，地方保護是阻礙市場相互深度開放形成城市群的障礙。

    馮俏彬分析後認為，在産業同質化、利益分配等突出問題的背後，是市場化要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。

    亟需新型區域協作機制

    對症分析後發現，頂層戰略設計在城市群的發展中顯得尤為重要，是實現城市群優勢共振強化和功能互補優化的關鍵之處。

    馮俏彬認為，城市群要想將口號化為行動，需要在理念、規則、具體合作方式等方面作出改變，“這就需要一種新型的區域協作機制，既依託于現在的行政區，又超脫于現在的行政區，能夠以合作的心態來解決發展中面臨的問題”。

   “設計具有剛性的協作規則、設立支援合作的機構、確定清晰的合作方向、制定政策手段、建立利益協調機制、吸取政府之外的支援力量……這些工作都是城市群規劃中亟需去做的。”馮俏彬對法治週末記者強調。

    沈雲昌同樣認為，新型區域協作機制可以起到“內外兼修”的作用：“內部要實現優勢強化、功能互補，解決好城與城之間的合作關係；外部要提升城市群競爭力，産業集群專業化、城市集群高端化、整體發展優質化。”

    沈雲昌認為，破除以上問題的關鍵是做好以下幾方面的工作：

    一是政績考核目標多元化。城市群統一規劃、綜合協調後，就要求各地分工有序、功能互補。這樣勢必會出現有些地方多發展(例如産業基地)、有些地方少發展(例如生態水源地)，有些地方重點發展製造業、有些地方重點發展服務業、有些地方重點發展農業……這種打破原來各地門門齊的局面。 這就要求在政績考核上必須目標多元化，不同地區承擔的任務不同，就採取不同的政績考核目標，而不是統一標準的關鍵指標。例如，生態區域就重點考核生態優化，製造業區域重點考核産值、稅收、就業等。只有這樣，各地才會安心的各司其職。

    二是財政稅收分配合理化。既然在城市群大區域內合理進行城市分工，那麼在財政稅收的分配上就要合理化，這樣有些城市才會積極按照統一分工發展財稅少的産業，避免同質競爭。與此同時，財政稅收分配合理化才能促進城市與城市之間醫療衛生、學校等基礎設分佈合理化，最終促進整個城市群健康發展。

    三是市場競爭自由化。在符合法律法規的前提下，從市場經濟機制、行政管理制度、要素流動制約因素等各方面改進，實現更高程度的市場競爭自由化，才能進一步在城市群內打破地方保護主義。