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中國5大城市群GDP佔全國一半 發展面臨三大問題

  • 發佈時間:2015-04-15 16:10:20  來源:中國財經報  作者:蒲曉磊  責任編輯:吳起龍

    直面國家級城市群發展隱憂 商務部研究院産業研究員沈雲昌認為,當前城市群的發展過程中主要存在三個問題:城市産業同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。有專家表示,這些問題的背後,實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾

    “城市群的根本目的,就是要解決城市健康發展的問題。城市群能否順利從口號到落地,最重要的就是建立一種新型的區域協作機制,這種機制既要依託于現在的行政區,又要超脫于現在的行政區,可以讓城市之間以合作共贏的方式解決共同的問題。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬對法治週末記者説。

    4月初,國務院發佈《長江中游城市群發展規劃》,明確了長江中游城市群的範圍和定位,這是《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺後國家批復的第一個跨區域城市群規劃。至此,我國已形成了五大國家級城市群。

    但是,城市群要真正從口號走向現實,必須解決當前城市群規劃中存在的問題。

    商務部研究院産業研究員沈雲昌在接受記者採訪時認為,當前城市群的發展過程中主要存在三個問題:城市産業同質化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。

   “這些問題的背後,實質上是市場化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。”馮俏彬對法治週末記者分析。

    9年形成5大國家級城市群

    在中央于2006年3月發佈的“十一·五”規劃中,“城市群”的概念首次在中央文件中提及,規劃稱“有條件的區域,以特大城市和大城市為龍頭,通過統籌規劃,形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口合理分佈的新城市群”。

    中央關於城市群的發展規劃,傳遞出了這樣的一種信號:中央確定了城市群的空間戰略方向,21世紀將迎來中國城市群大發展時期。

    在“十一·五”規劃中,明確了“珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區,要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用,加強區內城市的分工協作和優勢互補,增強城市群的整體競爭力”這樣的部署。

    經過9年的規劃發展,如今,我國已經形成了京津冀、長三角、長江中游、成渝、珠三角五大國家級城市群。 “推動長江中游城市群發展,對於依託黃金水道推動長江經濟帶發展、加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路、促進區域一體化發展具有重大意義。”國務院在對長江中游城市群的批復中寫道。

    可以預見,《長江中游城市群發展規劃》的獲批,只是一個開始。

    早在今年年初,就有消息稱,我國的城市群規劃已進入正式編制階段,初步確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區域性城市群和6個地區性城市群。

    對於未來城市群的佈局,2014年發佈的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出,要“加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群,使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極”。

    2015年政府工作報告中更是進一步明確,今年將“制定實施城市群規劃,有序推進基礎設施和基本公共服務同城化”。

    5大城市群GDP佔全國一半

    對於長江中游城市群的定位,國務院在《長江中游城市群發展規劃》中提出了四個“打造”:第一,打造中國經濟發展新增長極;第二,打造中西部新型城鎮化先行區;第三,打造內陸開放合作示範區;第四,打造“兩型”社會建設引領區。

    從國務院的定位可以看出,未來長江中游城市群無論是對加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路,還是促進區域一體化發展都有重大意義。

    國務院對於長江中游城市群寄予厚望的“底氣”,來源於幾大城市群在近些年的GDP成績。

    2014年,全國GDP達到了63.6萬億元,而五大城市群的GDP總和佔據了半壁江山。

   長三角僅核心區16個城市GDP總量便達到了10.6萬億元,佔全國總量的15%。

   珠三角9個僅佔全國面積0.57%的城市,即以7.8萬億元的總量創造了全國12%的GDP。

   京津冀在2013年首次突破6萬億元大關之後,在2014年再次達到6.6萬億,佔全國10.4%。

   已納入長江經濟帶發展規劃中的成渝城市群,以3.7萬億元的GDP佔到了全國6%的份額。

   剛剛獲批的長江中游城市群GDP達到4.5萬億元,佔全國7%。目前長江中游城市群每人平均GDP超過6500美元,城市化率超過50%,中國社科院城市發展與環境研究所按照目前的發展速度進行測算,2015年中三角GDP將超越珠三角(不算港澳地區),2020年超越京津冀。

   沈雲昌認為,五大城市群之所以能夠提升到國家級層面,有很多內在規律上的共同點:

   一是産業集群相互依賴程度高。各城市群的産業配套緊密,絕大部分都是在集群內實現近距離專業分工,集群發展的內部成本低、專業分工的效率高。

    二是城市功能互補性強。相較其他區域的城市發展而言,産業雖有同質化但程度較低,城市功能分工較為明確,服務業中心、製造業中心各有不同,功能相互補充、相互依賴,製造業與生産性服務業、生活性服務業在區域內是相輔相成的關係。

    三是共同市場程度高。雖然區域之間不存在關稅,但是由於區域文化相似、市場經濟發展程度相近、産業需求客戶相同,五大城市群通過長期發展,形成了相對屬於自己圈內的共同市場。

   “城市群概念提出的核心目的,就是通過集群效應打造新增長極。通過城市群的規劃協調,能充分促進城與城之間的關聯發展,加速城市群空間組織的演進,進而實現城市群內部功能高效互補、專業分工深化、制度創新協同等目的。”沈雲昌對法治週末記者表示。

    發展面臨三大問題

   值得注意的是,城市群迅猛發展之餘仍然存有一些隱憂,而這些問題能否得以順利解決,是決定城市群從概念到落實的關鍵。

   沈雲昌認為,城市群發展過程中存在的問題主要有三點:

    一是産業同質化問題。以成渝城市群為例,在産業分工上,迄今成渝兩地在多個方面仍有直接競爭,其中最明顯的例子是在IT産業上。成都曾制定“到2015年成都高新綜合保稅區將形成5000億元産值的 IT産業集群”的發展計劃,而重慶則希望“在2015年達到1萬億元規模,佔全市工業總産值的30%以上,成為國民經濟第一支柱産業”。

    除了“群主”中心城市,周邊的衛星城市往往都産業同質化嚴重,這在城市群發展過程中就會出現競爭過度、資源不能優化配置的問題。

    二是財稅利益分配問題。在城市群統一規劃協調後,對每個城市適合發展什麼、應該發展什麼才能實現群內最優化發展,涉及到各城市的産業調整、主體功能調整,進而影響到各城市的稅收變化,發展利益的變化。

    三是地方保護的問題。從我國發展的實際情況來看,無論是國有企業、集體企業,還是民營企業,每個地方都有自己長期辛苦養大的“親兒子”,地方保護是阻礙市場相互深度開放形成城市群的障礙。

    馮俏彬分析後認為,在産業同質化、利益分配等突出問題的背後,是市場化要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。

    亟需新型區域協作機制

    對症分析後發現,頂層戰略設計在城市群的發展中顯得尤為重要,是實現城市群優勢共振強化和功能互補優化的關鍵之處。

    馮俏彬認為,城市群要想將口號化為行動,需要在理念、規則、具體合作方式等方面作出改變,“這就需要一種新型的區域協作機制,既依託于現在的行政區,又超脫于現在的行政區,能夠以合作的心態來解決發展中面臨的問題”。

   “設計具有剛性的協作規則、設立支援合作的機構、確定清晰的合作方向、制定政策手段、建立利益協調機制、吸取政府之外的支援力量……這些工作都是城市群規劃中亟需去做的。”馮俏彬對法治週末記者強調。

    沈雲昌同樣認為,新型區域協作機制可以起到“內外兼修”的作用:“內部要實現優勢強化、功能互補,解決好城與城之間的合作關係;外部要提升城市群競爭力,産業集群專業化、城市集群高端化、整體發展優質化。”

    沈雲昌認為,破除以上問題的關鍵是做好以下幾方面的工作:

    一是政績考核目標多元化。城市群統一規劃、綜合協調後,就要求各地分工有序、功能互補。這樣勢必會出現有些地方多發展(例如産業基地)、有些地方少發展(例如生態水源地),有些地方重點發展製造業、有些地方重點發展服務業、有些地方重點發展農業……這種打破原來各地門門齊的局面。 這就要求在政績考核上必須目標多元化,不同地區承擔的任務不同,就採取不同的政績考核目標,而不是統一標準的關鍵指標。例如,生態區域就重點考核生態優化,製造業區域重點考核産值、稅收、就業等。只有這樣,各地才會安心的各司其職。

    二是財政稅收分配合理化。既然在城市群大區域內合理進行城市分工,那麼在財政稅收的分配上就要合理化,這樣有些城市才會積極按照統一分工發展財稅少的産業,避免同質競爭。與此同時,財政稅收分配合理化才能促進城市與城市之間醫療衛生、學校等基礎設分佈合理化,最終促進整個城市群健康發展。

    三是市場競爭自由化。在符合法律法規的前提下,從市場經濟機制、行政管理制度、要素流動制約因素等各方面改進,實現更高程度的市場競爭自由化,才能進一步在城市群內打破地方保護主義。

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