■當前，面對混改與電改的雙重革命，應認清兩者的內在聯繫，促使混改幫助實現電改的最終目標。這裡應特別注意的是，電網企業混改不能為了改革而改革，而是要為電改服務，從根本上促進我國電改終極目標的實現。基於我國電力行業的實際情況，在新增配網環節允許民營資本參與是合理的且有利於電力市場健康有序發展的。

　　■作為電力産品價值鏈的中間環節，輸配電價不僅關係到電網的健康發展，也關係到電價改革的深入推進和電力資源的優化配置。此次輸配電價改革試點按國際通行的核價方法監管電網企業收入，標誌著我國對電網企業監管方式的轉變，對於推動能源體制改革、還原能源商品屬性具有積極意義。

　　■電永遠是特殊商品，所謂還原它的商品屬性，不能片面地理解為一切通過市場來解決，也不能單獨依靠市場規律來解決。這個商品的特殊性主要體現在：必須提高其使用效率，必須控制其消費總量，必須控制消費它對環境帶來的負面影響，必須是用得越多越貴，必須保證消費者的使用權，等等。因此，電力市場交易就要考慮電力的上述特殊性，保證這些要求能夠被滿足。

　　自2002年電改實施以來，在黨中央、國務院的領導下，取得了不少成果，這是有目共睹的。過去13年的改革，有效促進了電力工業的發展，提高了電力普遍服務水準，形成了初步市場化體系，完善了電價機制，這些成績都為後續深化改革積累了寶貴的經驗。

　　但是，隨著社會經濟的發展和時代的進步，原有的改革思路和進程已經無法完全滿足現有實際需求，改革過程中出現了種種問題：缺乏頂層設計和規劃，政府職能履行不到位；市場化程度較低，價格機制扭曲，資源利用率不高；可再生能源發展受阻；政府監管和市場力作用不協調；立法滯後，法律法規、政策標準都無法適應發展需求等等。電力工業是事關我國能源安全和經濟社會發展的基礎性行業，上述問題不解決好，將直接動搖我國的立國之本、影響國計民生。因此，正如《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）中所説，深化電力體制改革是一項緊迫的任務，隨著社會各界對加快電力體制改革的呼聲越來越高，推進改革的社會訴求和共識越來越大，加上正值我國進行深化經濟體制改革和能源革命的關鍵時刻，政策環境、經濟條件、技術水準、社會訴求都處於有利位置，因此進一步推進電力體制改革應該説是大勢所趨。

　　作為本次電改的核心文件，《關於進一步深化電力體制改革的若干意見》是通過“中發[2015]9號文”下發的。經過研讀，感覺新方案的總體思想還是符合預期的。《意見》中對於深化電力體制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰略方針，也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神，所提出的“建立健全電力行業‘有法可依、政企分開、主體規範、交易公平、價格合理、監管有效’的市場機制”的基本目標也契合實際需求。文件中對於改革的重點和基本路徑可以概括為“三放開、三加強、一獨立”，體制框架設計為“放開兩頭，管住中間”，跟預期基本相同。總體而言，本輪電改方案是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年的“5號文”，更具有現實意義。

　　當然，《意見》只是一個綱領性和指導性文件，真正落實《意見》內容、深化體制改革、實現改革目標，還需要各方面的政策法規、操作文件來配套。仔細研讀《意見》內容，有幾個關鍵內容值得我們關注和分析，包括推進輸配電價改革、建立相對獨立的交易機構、放開配售電業務、加強統籌規劃和科學監管等。

　　有序推進輸配電價改革 妥善處理交叉補貼

　　本輪電改方案的亮點之一是提出“輸配電價逐步過渡到按‘准許成本加合理收益’原則，分電壓等級核定”。輸配電價的改革基本在“放開兩頭，監管中間”的改革體制框架內，通過改革實現了電網企業盈利模式的轉變，體現了自然壟斷環節的公共事業屬性。作為電力産品價值鏈的中間環節，輸配電價不僅關係到電網的健康發展，也關係到電價改革的深入推進和電力資源的優化配置。此次輸配電價改革試點按國際通行的核價方法監管電網企業收入，標誌著我國對電網企業監管方式的轉變，完全符合習總書記在中央財經領導小組第六次會議上所提出的“轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系”要求，對於推動能源體制改革、還原能源商品屬性具有積極意義。深圳市輸配電價改革試點將為其他地區輸配電價改革積累經驗，有利於政府逐步實現對全國輸配電價監管的科學化、規範化和制度化。

　　具體而言，輸配電價改革對於整個電力體制改革的意義在於：（1）進一步推進電力市場化改革的迫切需要。輸配電價機制與深化電力體制改革，推進電力市場化有著密切的關係，電力體制決定了輸配電價機制，而輸配電價機制對電力體制改革目標的實現有重要支撐作用。（2）促進電網健康發展的客觀要求。建立獨立、規範的輸配電價機制，對電網輸配電業務實行成本加收益管制方式，使電網企業擺脫了現行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網資産運營和提高輸配電服務水準。（3）完善政府定價監管的重要舉措。十八屆三中全會指出，政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網路型自然壟斷環節。輸配電環節具有自然壟斷的特性，推進輸配電價改革，按成本加收益方式對電網輸配電業務實行獨立定價，監管電網企業的輸配電總收入，這是政府加強對網路型自然壟斷環節價格監管的重要舉措和有益探索。

　　當然，在我國電價改革繞不開交叉補貼問題。《意見》指出，要妥善處理電價交叉補貼，過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。我們認為，這個思路還是符合我國實際的，交叉補貼機制的改革應循序漸進，不可一蹴而就。在我國現有國情下，短期內完全取消交叉補貼是不現實的，更是不可行的。因此在改革交叉補貼機制的過程中應秉持效率優先的原則，充分考慮各地區工商業用戶和居民的電價承受能力，在維持現有銷售電價水準的基礎上，以明補代替暗補、少補代替多補，逐步減少銷售電價中交叉補貼。另外，交叉補貼機制改革應兼顧民生，在交叉補貼改革的過程中不應盲目提價，要作綜合考慮。

　　明確電網企業的定位 建立相對獨立的電力交易機構

　　以能源革命為背景的新一輪電力改革，必然是一場重建價值觀、構建新體系的深刻變革，必將推動傳統電力企業思想觀念、經營目標、管理模式乃至技術路線的重大轉變。《意見》指出改革電網企業的功能定位，是使其適應新的角色轉換，充分發揮在能源革命中的作用；同時，建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規範的市場交易平臺，是提高電力市場競爭公平性與效率的重要舉措。

　　一、明確電網企業的定位以及它在電力體系中扮演的角色有利於改革終極目標的實現。電網企業處於聯絡供需各方的天然樞紐地位，擁有網路基礎設施和大數據資源，是發揮産業引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優勢和作用，因此對電網企業的定位改革是整個電力體制改革的重點。電網企業在之前電改進程中一直備受關注，我們一貫不贊成通過簡單拆分來實現表面上的“市場化”。相反，因其具備自然壟斷屬性，統一電網作為我國電力系統的重要組成部分，正發揮著不可替代的作用。

　　二、建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規範的市場交易平臺，才能保證電力市場競爭的公正、公平和透明度的更好實現。《意見》指出組建和規範運作電力交易機構，將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構相對獨立運作，並完善電力交易機構的市場功能。電永遠是特殊商品，所謂還原它的商品屬性，不能片面地理解為一切通過市場來解決，也不能單獨依靠市場規律來解決。這個商品的特殊性主要體現在：必須提高其使用效率，必須控制其消費總量，必須控制消費它對環境帶來的負面影響，必須是用得越多越貴，必須保證消費者的使用權，等等。因此，電力市場交易就要考慮電力的上述特殊性，保證這些要求能夠被滿足。

　　至於為什麼本次電改提出的是交易機構相對獨立？我們要從交易獨立的幾個條件來分析。一般認為，交易機構獨立有三個條件：一是靈活合理的價格機制；二是嚴格完善的監管體系；三是堅強統一的大電網平臺。就目前我國電力市場運作狀況來看，交易機構獨立的三個條件並不具備。在上述三個條件不具備、電力市場化程度仍然較低的情況下，我國電力交易機構的獨立運作缺乏相應的體制機制保障和平臺條件，因此在現階段將電力交易機構從電網中完全獨立不合時宜。

　　穩步推進售電側改革 有序向社會資本放開配售電業務

　　穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務是深化電力體制市場化改革、實現我國電力市場公平有效競爭的必經之路。售電側改革被認為是本輪電改新方案的最大亮點，有序向社會資本放開配售電業務標誌著我國一直以來電網公司獨家壟斷配售電的體制被徹底打破。與法國、英國等國類似，在我國，民營資本也將能夠投資新增配電網及成立售電公司。《意見》對市場主體的準入與退出機制、相關權責進行了闡述。

　　一是鼓勵社會資本投資配電業務。《意見》中提出，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。增量配電投資業務的放開體現了黨的十八屆三中全會提出的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利於各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”這一精神。

　　當前，面對混改與電改的雙重革命，應認清兩者的內在聯繫，促使混改幫助實現電改的最終目標。這裡應特別注意的是，電網企業混改不能為了改革而改革，而是要為電改服務，從根本上促進我國電改終極目標的實現。基於我國電力行業的實際情況，在新增配網環節允許民營資本參與是合理的且有利於電力市場健康有序發展的。一方面，新增配網不具有自然壟斷屬性，與執行電力輸配職能的電網公司相比，這些環節的公用事業屬性較弱；另一方面，在新增配網引入民營資本，能夠增加其發展活力，有效提高其市場效率以及技術革新，如加快智慧配用電系統的建設以及用戶側分佈式能源的發展。

　　在引入多元化資本的同時，政府應完善相應的審查監管職能，在合理的市場機制下，正確引導民營資本的發展。

　　二是多途徑培育市場主體，並建立市場主體準入和退出機制。《意見》提出，允許符合條件的高新産業園區或經濟技術開發區組建購電主體直接購電，並鼓勵符合條件的社會資本、節能服務公司、發電企業等從事售電業務。同時，根據放開售電側市場的要求和各地實際情況，科學界定符合技術、安全、環保、節能和社會責任要求的售電主體準入條件。

　　這裡應明確兩個問題，也即新市場模式下市場主體“怎麼進”、“怎麼動”。“怎麼進”也即明確售電主體的技術資質、資金規模，以及相關主體去哪個歸口政府部門辦理什麼手續取得開展相關業務的資質。“怎麼動”一是要明確相關主體的權責，二是要明確市場運作的業務流程，告訴相關主體怎麼開展交易行為。

　　此外，市場主體的資質應由相應監管機構來負責審查，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。要尤其重視中央政府和地方政府兩層監管體系的協調運作問題，避免地方政府權力過大的現象。當地方政府手握政策時，擁有絕對話語權的同時也使利益相關方找到了釋放尋租的空間，有可能造成1998年我國農網改造時出現的地方政府利用手中權力牟利的問題。

　　三是賦予市場主體相應的權責。《意見》重點闡述了售電主體擁有的權利與需要承擔的責任。《意見》提出，售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務。在售電市場建立初期，這一點尤為重要。但是，各項義務該如何承擔、由誰來監督和保障、各項規則該如何制定是亟需解決和重點關注的問題。因此，在進行售電側電力市場設計時應遵循兩個原則：第一，應促進用戶不斷提高其用電效率，自覺優化用電模式；第二，應引入競爭機制來促進售電主體為用戶提高用電效率，而非激勵售電主體通過其他不利於節能減排、不利於提高用電效率的促銷方式來增加售電量。

　　不過，雖然本次“9號文”中明確提出要穩步推進售電側改革，放開配售電市場，但要真正實現售電側放開還有很長的路要走。售電側市場如何放開，交叉補貼、普遍服務問題如何考慮，市場規則如何設計以維護市場公平和保障市場效率，如何監管多元化市場主體，如何使售電主體在盈利的同時兼顧節能減排以及分佈式能源接入等等問題，都需要引起頂層設計者的關注和慎重考慮。

　　加強電力統籌規劃 強化政府科學監管

　　縱觀國外成功的規制改革，無不伴隨著完善的配套法律法規，電改是關係到我國經濟社會發展的重大戰略，因此必須做到有法可依、有法必依。同時，以立法為基礎實現電力系統的統籌規劃，強化政府科學監管，是實現電改目標的重要保障。

　　首先，要實現能源革命目標，必須重點改革及切實加強電力行業的統籌規劃。《意見》中重點提到各級電力規劃之間的協調問題、電力規劃與能源規劃之間的協調問題，並且把優化規劃和安全運作作為重點任務之一，這充分反映了兩者的重要性。

　　與其他公共事業不同，電力系統是一個連續運作系統，其電能生産、供應、使用是在瞬間完成的，並需保持平衡。因此，電力行業的規劃、決策與運作天然具有整體性，在規劃過程中，必須保持這種天然整體性不被割裂，否則不僅必然造成重復建設和資源浪費，還會嚴重影響電力系統的安全穩定運營。

　　《意見》中提出，要切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃，因此必須實現電源規劃與電網規劃統籌協調、國家電力規劃與地方電力規劃的有效銜接，同時提升規劃的科學性和權威性。在這方面，綜合資源規劃應當在電力體制改革過程中佔有重要的戰略地位。長期以來，節能工作在電力體系中都沒有真正作為一項重要工作來實施。滿足電力需求增長的傳統思維模式是單純注重增加資源供應，綜合資源規劃和電力需求側管理建立了以提高需求方終端用電效率所節約的資源，同樣可以作為供應方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節省大量供應側資源投入，同時提高需求側用電效率，是可以完全滿足用電需求增長情況下的真正意義上的“大節能”。尤其當未來大規模的間歇性隨機性的新能源電力接入電網之後，綜合資源規劃和電力需求側管理及需求側響應對於實現電網電力的瞬間平衡具有重大的意義。

　　其次，強化政府的科學監管是電力體制改革成功實施的保障。《意見》中提出，要完善電力監管組織體系，保證售電側改革和用戶電力交易的穩妥進行。要實現這一點，必須要完善我國的電力監管組織體系，構建組織結構健全，自律、監督、服務、協調等職能完備的電力監管組織，加強對電力投資、電力行業運營的監管力度，保障新能源的高效開發利用並促進節能減排。同時，要進一步轉變政府職能，行政審批事項都要規範、簡化程式，通過完善市場規則保證市場交易、規劃方案的有效落實。用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。

　　第三，電力體制改革的成功實施，必須以完善的立法為基礎。《意見》中提出，政府在設計制訂適應改革的政策法規和制度框架中應起主導性和決定性作用。我們認為，以下幾點值得關注：

　　1、重新制訂《電力法》，並與《可再生能源法》、《節約能源法》等配套法規相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規體系。

　　2、新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發展、保障供應”轉向“綠色低碳、節能優先”，絕不是僅僅在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。

　　3、應當在新《電力法》中做到四個明確：明確建設能源節約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業綜合資源規劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規定電網企業強化公用事業的性質以及作為IRP實施主體的功能定位；明確保障、鼓勵分佈式發電、微電網和智慧化電網大力發展的相關條款。

　　4、儘快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應的監督機制和實施保障機制。

　　當然，電力改革過程中需要考慮和關注的問題遠不止以上幾點，本輪電改需要我們探討的問題也很多。本文僅結合本次改革方案提出的幾個重點任務，從個人角度進行了解讀和分析。至於電改下一步如何落實、配套措施如何佈局、對改革過程中潛在的風險如何進行控制和管理等問題，還需我們的頂層設計者和決策者統籌考慮後給出答案。

　　（作者係華北電力大學工商管理學科學術委員會主任、能源與電力經濟研究諮詢中心主任）