今年6月份，高層要求國家發改委在今年底拿出改革方案。新一輪的電力改革已箭在弦上，各方博弈空前激烈。自2002年，“五號文”下發以來，電力改革已經進行了12年，解決了哪些問題？又遺留了哪些問題呢？這輪改革的動力機制存在嗎？截至目前，改革的思路是什麼？拆分三大電網公司，實現“輸配分離”真的如此重要嗎？這輪改革要注意哪些問題？電力體制改革的關鍵是什麼？為何不能把實現電價市場定價作為目標等，就這些問題，南都專訪了廈門大學中國能源研究中心主任林伯強教授。

　　廠網分離是成功的

　　南方都市報(以簡稱南都)：在談這次電力改革之前，不妨先回頭看一下2002年啟動的那次改革，當時的背景和改革的主要思路是什麼？

　　林伯強：當時改革的一大背景與現在類似，就是電力相對過剩，而電力企業和機制又存在諸多問題。當時的思路是比較簡單，就是要建立競爭性市場。為此，提出了16個字的改革方案：“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。“廠網分開”就是把電廠和電網分開，“主輔分離”，就是把電力企業的主業和輔業分離，“輸配分開”，就是把輸電和配售分開。這12個字其實是為最後四個字“競價上網”服務的。

　　2002年，國務院下發了《電力體制改革方案》，業內稱為“五號文”，確定了這16個字的改革方案。回頭看，“廠網分離”應該是改革最容易的一步，也是最成功的。

　　“主輔分離”則爭論了很長一段時間，但改革有一定的難度，當時考慮穩定，考慮電力增長的需求等，一直拖了很久。電力企業最初的那種“小社會”的狀態是改變了，但此後因為發展的需求，各大電廠和電網卻以前所未有的速度和規模來做“輔業”。也就是説，“輔業”的形態改變了，但現在“輔業”的規模卻更大了，主要集中在金融、保險，像電網也買了一些電力公司，中電投也做起了電解鋁業務等。其實，國際上也都做輔業，從産業鏈條上來説，做輔業應該也沒有關係，但忌諱兩點。一是不能做成壟斷；二是不能賠錢，必須要賺錢。至於像電網公司，往産業上游走的過程中，有無關聯交易，影響競爭，這種情況需要進行市場監管。

　　“輸配分開”最後也沒有做，電網公司雖被分為三家(南方電網經營廣東、廣西、雲南、貴州和海南五省的業務，內蒙古電力經營內蒙古的電網業務，剩下的26個省市自治區的電網業務由國家電網經營)，但輸配並沒有分開。最後競價上網也就不了了之了。首要原因與當時中國電力需求急升，整個行業都聚焦于增加電力供應，滿足需求有關。在短缺時，所有發出的電力都能售出，談“競價”其實意義不大。

　　南都：當時改革的思路是學習國外(英國)的模式。

　　林伯強：大致是的。除廠網分離外，後來的改革之所以沒有大的進展，也與這種照搬照抄有關。這是改革成為半拉子工程的第二個原因。各國電力市場的約束條件不同，中國具有很不一樣的市場特徵，主要是三個方面，首先中國電價是政府管制的；其次中國的電力企業是國企主導(基本上國有)；三是中國電力行業的進入有管制。

　　舉個例子，中國的電力企業主體是國企，電力調度都是有行政統一平均調度的，上網的電量比如華能和大唐是要一樣多的，分配不均，矛盾可能就會産生。有些國有電廠明明已經關掉了，但仍有上網的電量配額，它可以出售這些配額。像這類荒唐的事情，是與發電企業和電網都是國有的産權和維持社會穩定有關。

　　另外一個就是不能自由進入，電價由政府管制，經營不確定性很大，民營企業很難進來，競爭性市場也難以形成。

　　南都：當時的“輸配分離”也沒能做成。

　　林伯強：這涉及到對剛成立的三家電網進行再拆分，在當時的背景下，不可能成行。“輸配分離”是當前要改革的主要內容。而改革若真做到競價上網，我看還很遙遠。

　　拆分電網是這輪改革的目標

　　南都：新一輪的電力改革，是在什麼背景下展開的？動力機制存在嗎？

　　林伯強：今年重提電力改革，主要有三個方面的條件。一是這一輪需求下滑，致使電力相對過剩，這就為改革提供了時間和空間；二是電網的壟斷，造成的效率問題引發了種種爭議，國家領導層下了決心要做改革。三是環境的壓力。目前居民電價是通過交叉補貼來壓低的，以往改革常常導致價格上漲。那麼，原來電價上漲可能引發民眾的不滿，現在在電價上漲和更乾淨的空氣之間做選擇，民眾可能會相對容易選擇前者。

　　但難題依舊存在，主要是上面談到的電價管制三個方面，要達到競價上網的目標，必須要解決以上三個方面的改革。

　　南都：這輪電力改革的主要思路是什麼？

　　林伯強：最通俗的講法是要形成“多買方、多賣方”的競爭局面。現在各種改革方案中，提“競價上網”的反而比較少見，這是比較務實的。具體的改革方案有各種，現在在各方博弈階段，沒有最後成行。比如輸配要不要分開，配售要不要分開，是在多大區域範圍內做到配售分開，用電大戶要不要直供等，這裡面也有各種可能的組合。

　　現在發電企業的競爭局面已經形成，壟斷主要集中在國家的三大電網上。它們是輸、配、售一體，是在一個區域內的獨買獨賣。這裡輸、配和售怎麼分開？一個思路是輸配仍保留在三大電網企業內，但把售電部分分開。比如廈門可能就有了兩家售電公司，可以展開競爭了。另一種思路是國家三大電網公司只負責大的“輸”，只負責大的電路建設，收一個過路費，而“配”和“售”由售電公司來負責。在“輸、配”環節，怎麼拆也都是要壟斷的，一家不能進兩條線路，與電信不同。

　　南都：這輪改革圍繞著的主要問題，就是怎麼分拆現有壟斷性的三大電網公司？

　　林伯強：是的，改革是必然趨勢。目前國家三大電網是改革對象，改革“刀子”就是衝著電網去的。但既然是“拆”，首先就要考慮清楚為什麼去“拆”？改革的目的是為了提高效率，但怎麼做才能提高效率？西方國家的模式是不是適合當前宏觀條件約束下的中國，還是中國當前的做法比西方的模式還有效率？很多人想當然地認為，拆分了就更有效率了，這個應該不確定，這是理論上的説法。在電價政府管制，電力企業國有，準入規劃審批的條件下，拆分了就一定更有效率嗎？這個還要做更仔細的研究和試點。改革是有成本的，要確認如何去“拆”，改革收益一定要大於成本。

　　二是當前的這種模式對消費者造成了多大的危害，這個也要認真評估。講到國家電網，就是全國性壟斷問題。一般的經濟學理論認為，壟斷的好處就是壟斷可以定高於競爭的價格，並以較差的商品和服務品質獲得壟斷超額利潤。但中國的情況是國家電網不能自主定價的，是由政府定價。所以只壟斷不定價。再説服務，對於消費者來説，國家三大電網目前提供的服務應該是一流的，與發達國家比，也不差。

　　三是如何來衡量改革的收益？標準是什麼？從民眾的角度看，就是兩個，一是價格更低，二是服務更好。改革後民眾所獲得的電力服務能否超過當前的，我看不容易。由於電價仍是政府定的，怎麼跌？現在的電價是政府交差補貼的，是拿工業用電的高價來補貼居民用電，拿財政收入補貼發電企業或居民用電。改革後，如果完全按競爭模式，用電價格會不會上升？也就是説，在目前政府價格管制的局限下，可能很難度量改革的成效。若改革後，居民用電的價格反而上升，民眾能認為改革是成功的嗎？

　　南都：改革的目標不是讓民眾滿意，居民用電電價更低，而是衝著效率，衝著整個社會資源的優化配置去的。

　　林伯強：在居民眼中，衡量效率的標準很大程度上就是電價更低，和服務要更好，不是嗎？

　　改革還是要先試點

　　南都：這是一種“民粹”的想法。解除了價格管制，市場自由定價的結果並不一定是價格就低。但你談到一點，現在改革的主要目標是分拆三大電網，在配售環節引入競爭，其實這對整個的電力體制而言，只是一個技術性的改革，真正關鍵的改革其實是價格和準入管制。

　　林伯強：若從2002年算起，電力改革12年了，大環境可能已經發生變化，但電力行業的基本格局沒有變。國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，而電價已經成為宏觀調控的手段之一。應當看到，短期內政府還很難放棄對電價的控制。因此，對於電價市場化改革的長期性，要有充分的思想準備。

　　然而電價是電力體制改革的關鍵點。如果政府選擇暫時回避電價改革，那麼在電力産業鏈的改革，唯一能做的就是技術性的，在銷售環節的拆分。沒有電價改革，很難進行有效的電力體制改革。前一階段的電力改革在現實推行中不盡如人意，其中一個主要原因就是電價改革沒有跟上。

　　南都：這輪改革的思路其實還是在回避這個關鍵問題。

　　林伯強：是的。所以談這輪改革，只能把電由政府管制定價作為一個既有的約束來考慮。若政府要放開定價，這就不是國家電網層次，而是更高層次的改革了。電價改革比較困難，這裡要問一個最基本的問題，若市場自由定價，以前煤炭這些電能原料價格大幅度上漲，電價是要跟著上調的，民眾願意嗎？不會引來不明真相的媒體口誅筆伐嗎？

　　南都：市場經濟就是要讓供需來決定價格，這樣價格信號的傳遞才能優化配置資源。退一步説，若現在居民用電價低是政府補貼的，那“補貼”來自於何處，還不是來自民眾，羊毛出在羊身上？

　　林伯強：兩年前，發電企業虧損發電，補貼也是來自於財政，最終來自於民眾。但這是間接的，財政補貼，民眾感受不到，就認為與己無關。若市場自由定價，電價提高了，民眾的感受是直接的，這帶來的感受就不同了。

　　若市場自由定價的話，電價漲上去了，政府再對低收入群體進行補貼，更有針對性，更有效果。現在採用財政補貼和交叉補貼，效率很低，也不公平。現在政府定的電價較低，等於富人享有的補貼更多，因為他們用電用得更多。另外，因有規模經濟的存在，用電大戶，尤其是工業企業，應該享有更低的電價，但現在的高價，對它們是不公平的，這些都是對資源配置的扭曲。

　　這些好處顯而易見。但現在採用這種價格管制，財政補貼和交叉補貼的方式，一是民眾不大容易説服，自由定價恐引發不滿和動蕩。二是這麼做政府省事，自由定價後政府做的工作可能要多一些。

　　南都：在自由準入，取消審批方面，現在能否做一些改革？

　　林伯強：小的基本放開了，但大的發電項目的話，現在還是要政府審批。政府實際上很難清楚市場的需求平衡點在哪，帶來的結果就是一些地區電力短缺，而另一些地區又産能過剩。比如今年經濟形勢很差，審批部門可能就根據今年的需求下調規劃的産能，但若明年經濟形勢好轉，電能需求上升呢？

　　國有的電力企業，對投資的考量和電價的變化可能也沒有民營企業那麼敏感，因為後者的真金白銀是來自於自己，花錢會謹慎節省很多。中國當前的産業大幅度過剩，是與政府的審批和電力企業國有是關係的。

　　現在在電力行業提出“混合所有制”的産權改革，我看比較困難。因為大環境不同了，民營企業在能源領域的能力太弱了。要是在10年前放開，中國民營的能源公司可能會伴隨中國經濟的高速增長而成長，出現數家大型的民營能源公司，但現在找不到幾家像樣的。引入民營而又不讓其控股的話，民營企業家是不大感興趣的。實際上，國有能源企業，單就資本的收益率來説，是很低的，包括中石油、中石化這類巨無霸。像國家電網的收益率，很少超過4%，南方電網可能好一點。30%式的混合一起賺錢，民營真的有興趣？

　　南都：在當前的“拆分”改革中，應注意或者説需要強調什麼？

　　林伯強：試點，改革勢在必行，但這輪改革還是要做些試點。先把我上面提到的一些問題厘清，不要急於做全國性統一改革，而是選一些典型地區做試驗，避免改革支付一些意想不到的、災難性的、全局性成本。二是在試點過程中，也不要幾個試點一刀切。中國地域範圍大，各個地方的局限條件可能不同，要因地制宜，不同的地方可以採用不同的模式進行嘗試。錯了總結經驗，對了再逐步推廣。