如何盤活財政資金的存量、更有效地提高發揮其在産業結構調整、轉型升級中的扶持、引導作用？省財政廳于2013年提出“資金改基金，無償改有償”的辦法，並將旅遊産業發展基金作為首只基金進行嘗試。經過近兩年的完善發展，目前旅遊産業基金規模從最初的5000萬元，增加至今年的3億元。截至2014年底，已經為38戶次旅遊企業提供支援，帶動社會資本投入40余億元。

　　旅遊業面臨著數百億元資金缺口

　　隨著國民收入的改善，旅遊脫下了奢侈品的光環，旅遊對經濟社會發展的作用也愈加凸顯。最新的統計數據顯示，去年我省實現旅遊總收入8145億元，同比增長13%，旅遊增加值3633億元，同比增長13.1%。

　　“旅遊業最神奇的地方在於，其帶來的消費、增收、就業等效應遠不止于‘景區’。”省旅遊局旅遊促進處副處長劉旭東説。業內公認的一項統計表明，與旅遊相關的行業超過110個，旅遊消費對住宿業的貢獻率超過90%，對民航和鐵路客運業的貢獻率超過80%，對文化娛樂業的貢獻率超過50%，對餐飲業和商品零售業的貢獻率超過40%。

　　據統計，我省就業人口中約有十分之一從事旅遊業，旅遊業每增加1個直接就業人員，社會就會增加5個就業機會，可謂“興一業旺百業”。“隨著認識的不斷加深，發現了旅遊業的好處越來越多，為了支援旅遊業的發展，財政資金支援力度也不斷加大。”省財政廳副廳長宋義武説，旅遊業在國民經濟中的佔比逐年攀升，對於優化經濟結構、推動全省轉型升級有很大帶動作用。

　　數據顯示，2013年，省財政安排專項資金3.35億元，2014年增加至3.85億元，且年內額外增加了1000萬元，今年預算增加至4.45億元。三年平均增幅達到16%，高於一般預算平均增幅6個百分點。

　　旅遊企業，屬於輕資産類，投入大、週期長、見效慢，從銀行融資缺少合適的抵質押物，大多靠企業主自有資金的投入。

　　3月29日，位於宜興張渚鎮的華東百暢生態休閒園正式開業。對於董事長阮連根來説，等了八年，幹了八年，總算見到了收入。他説，礦山是我們挖的，我們就要把它變綠，但真沒想到，一步步做下去，投入會有這麼多，每年兩三千萬元砸進去，卻不知道什麼時候可以見到成效。找過銀行貸款，但是地是流轉的，不符合貸款條件，把挖礦的積蓄砸光後，不得已又到其他地方挖礦，賺來的錢繼續投進去。憑著對旅遊的喜歡，憑著看好旅遊，阮連根在看不到回收的情況下，幹了8年。他粗略算了一下，八年投入不低於2億元。隨著項目的逐漸成型，華東百暢生態休閒園也受到了各級旅遊部門的重視，獲得了省鄉村旅遊4星級區點、省自駕遊基地等一系列稱號，首次拿到了200萬元的旅遊業專項引導資金。而在開業前一年，還差3000萬元的資金缺口。

　　“從全省角度來説，發展旅遊業，財政肯定要加大支援力度，但是僅有財政支援顯然不夠。”宋義武説，一直在探索如何更有效地發揮財政資金的引導、聚合作用，比如將六七個分散的旅遊扶持資金整合成一個大的專項基金。

　　財政資金用在哪呢？宋義武説，除了定向給一些旅遊項目外，更多的是用在了旅遊景區的公共基礎設施上，每年投入約1.65億元，用於道路標識標牌的設置、道路與景區之間最後一公里的難題、廁所、諮詢點、服務中心等。

　　數據顯示，2014年，全省旅遊項目完成投資達1534.2億元，較上年增長17.6%，高於全省固定資産投資增幅2.1個百分點。而今年，我省的旅遊業要實現投資1800億元、增加17%的目標。在這樣的投入面前，財政資金顯得杯水車薪。

　　按放貸款的模式選旅遊項目

　　在宋義武看來，尋找市場化的方法是最佳的路徑。“市場，本應發揮在資源配置過程中的決定性作用。單純利用財政的點對點發放，不如借助於第三方機構來實現，讓財政資金四兩撥千斤。”他説。

　　在基金託管人省信用再擔保有限公司董事長、總裁、黨委書記張樂夫看來，財政資金的創新管理方式，是財政深化改革的重要體現，主動削權、放權給市場，提高財政資金的績效。

　　南京市江寧區勝利路89號2號樓，江蘇省信用再擔保有限公司的子公司——南京再保科技小貸公司的辦公地址。這是南京目前規模最大的科技小貸公司。“接到總公司交給的新任務，確實感覺責任重大。財政的資金委託公司以貸款形式發放，項目經推薦後由公司決定是否貸款，不求高收益，只求資金用到實處。”公司負責人説，公司十幾個人組成項目組，全身心的撲上去，拿著項目挨個跑、做調研、分析貸款的可行性。

　　一年半的時間，十幾個人的隊伍，38戶次項目，累計放款1.6億元。

　　再保科技小貸公司所做的，正是財政資金支援旅遊産業發展的創新方式：資金變基金、無償變有償。

　　“財政資金的無償投入，未必能帶來預期的效果。”宋義武説，以往財政資金對旅遊企業的支援，先是由各地旅遊局將項目一級一級上報，選定項目確定額度，再一級一級下撥，給誰？不給誰？給多少？都很難把握。“按照以往的思路，看似錢是投放到企業了，但是後來發現，很多項目並沒有後續的發展，檢查時才發現項目本身效益並不理想，這就造成了財政資金的使用績效不高。”宋義武説。

　　省財政廳與省旅遊局聯合成立了旅遊産業發展基金管理委員會，主要職責制定標準、組織項目申報。産業基金委託省信用再擔保公司進行託管，由再保科技小貸公司負責發放。

　　選定省信用再擔保公司作為託管方，源於其發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動社會資本化解中小微企業融資難。目前公司規模超600億元，累計服務中小微企業近6萬家。

　　“重點是民營企業投資的旅遊項目。”宋義武説，基金管理委員會按照蘇南、蘇中、蘇北不同的發展情況，兼顧景區建設與鄉村旅遊的規劃發展，設置了不同的比例，其中景區建設與鄉村旅遊的基金項目比例是6:4。基金委員會制定了項目申報的具體要求，即：符合省旅遊産業發展方向，對促進江蘇旅遊産業發展有示範作用；企業已經開展實際經營，有穩定的主營業務收入，市場容量大，行業成長性高、發展前景好；企業架構、法務、財務等方面不存在制約企業發展的重大問題；有切實可行的還款保障方案。

　　基金管理委員會每年以1:1.2的比例從申報項目中選擇出符合要求的項目，報送給科技小貸公司，由其再按1:1.2的比例選擇放款項目。在2013年的第一批項目中，委員會從120多家企業中選擇了40個項目，科技小貸公司最終選擇了15個項目給予放款。

　　基金委員會對科技小貸公司從風控端進行約束。單筆最大不能超過1000萬元、每年項目資金的90％必須用掉、項目帶動就業人數、錢不僅要放得出去，更要收的回來……這就決定了小貸公司必須嚴格發放貸款，按照公司的操作模式，進行貸前調查、審批、放款以及貸後管理。2013年，作為旅遊産業基金髮展的第一年，科技小貸公司的放款率達到91%。

　　財政資金從無償變為了有償，從資金變成了貸款基金，但目的並非是盈利，而是更好地體現導向作用，因此貸款利率按照基準利率執行。以阮連根為例，其拿到第一筆300萬元旅遊産業基金貸款的時候，一年期貸款基準利率為6%。“這個利率水準算是很便宜了。企業在銀行的貸款，假如能拿到的話，在此基準利率基礎上上浮20%以上，同時還不包括抵押擔保等費用。”阮連根算賬説，而旅遊産業基金貸款，企業所需要付出的融資成本，僅是一年期貸款基準利率。

　　宋義武説，借助於第三方市場化手段，不僅可以確保資金的有效利用，還能將本息回收後放入基金池，滾動持續使用。“有限的財政資金要想發揮出最大的管理效益，必須尊重市場，讓專業的人幹專業的事。”宋義武説。

　　“三駕馬車”助推旅遊産業發展

　　走進華東百暢生態休閒園，數百畝的桃花含苞待放，數百畝的櫻桃今年就可以採摘，可供垂釣的池塘、以及池塘邊的獨棟小木屋和發著綠芽的垂柳，一切都充滿了安靜和野趣。順著園區內的主幹道往裏走，是動物園、遊樂場。看到這樣的情景，難以想像這裡曾經是“山上炮聲隆隆，地面灰塵蹦蹦，道路車水馬龍”的張渚鎮。

　　開業前3000萬元的資金缺口，在拿到旅遊産業基金後就解決了。“想起來也蠻有意思的，當銀行知道我拿到了200萬元的專項引導資金後，主動到府要給我放貸款1000萬元，利率是基準利率上浮20%。”阮連根呵呵笑著説，後來呢，他們知道我又申請到了300萬元的旅遊産業基金貸款後，再次主動到府給1000萬元貸款，利率還降低了，在基準利率基礎上上浮10%。

　　無論財政資金的管理方式如何，是無償劃撥還是有償使用，其目的都是發揮引導作用，為企業吸引更多的社會投資，同時降低融資成本。在目前旅遊産業發展基金投放的38戶次項目中，融資成本的降低是最直接的效果。大豐中華麋鹿生態旅遊景區正在改造升級為國家5A級景區，在累計完成的3000萬元投資中，前期融資成本平均在9%—10%，而通過旅遊産業基金貸款的500萬元，成本只有5.6%。僅此一項，可以節省幾十萬元的利息。

　　從2013年9月基金成立至今，這個國家首只旅遊産業發展基金效果初步顯現。截至2014年底，基金共扶持了全省38戶次個旅遊項目，累計發放基金貸款1.6億余元。在已建成並開始對外營業的項目中，2014年吸引遊客總量約4000萬人次，同比增長約25%；實現門票收入約5億元，同比增長約20%；營業收入約20億元，同比增長約25%。更值得注意的是，基金所投放的38戶次項目，總計劃投資額為170多億人民幣，已引導社會資本投入約40億元，其中項目單位自有資金投資約23億元，其餘均為銀行及其他社會資金投入。

　　帶動就業，是旅遊業的一大優勢。目前所投放的項目中，提供了4500個就業崗位，直接或間接為約8萬個家庭增加收入；項目納稅總額約4000萬元，同比增長19%。

　　從2013年第一筆5000萬元的基金開始，2014年基金增加1億元，2015年新增1.5億元，基金規模達到3億元。按照計劃，在2020年，省旅遊産業基金規模將達到10億元。

　　扶持發展旅遊業，僅靠産業基金還不夠。宋義武説，未來還將靈活運用財政貼息、旅遊産業發展基金和融資擔保三種方式，打造財政支援旅遊産業發展“三駕馬車”，實現財政資金有償使用和無償支援雙輪驅動。

　　事實上，“三駕馬車”已經啟動。今年1月份，省財政廳、省旅遊局與省信用再擔保公司簽署合作協議，啟動旅遊産業擔保業務，同時籌備省旅遊産業擔保公司、省信用再擔保公司掛牌“旅遊擔保事業部”。簽約儀式上，由省信用擔保公司做擔保，部分旅遊項目獲得34億元銀行專項授信額度。

　　為進一步降低銀行的擔憂，在確定擔保的基礎上，省財政資金每年將安排一定的“旅遊擔保業務風險代償準備金”，同時對擔保公司提供的旅遊擔保項目和各家銀行提供的貸款納入省財政支援小微企業貸款增長獎勵範圍。

　　省旅遊産業基金，是全國首只旅遊業發展基金，也是我省財政資金創新管理方式的一個探索。“在新常態下，科學界定財政邊界，創新資金分配方式，充分發揮財政和市場‘兩隻手’的作用，是提升財政支出公平效率的舉措。”宋義武説。