400多年前，明代張居正曾説過這樣一句名言：“天下之事，不難於立法，而難於法之必行。”的確，古往今來眾多史實表明，如果有了法律而束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟於事。黨的十八屆四中全會《決定》指出，法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。全面推進依法治國，重點就在於保證法律嚴格實施，做到嚴格執法。

　　一 為何説全面推進依法治國重點是嚴格執法

　　全面推進依法治國，是由立法、執法、司法、守法等諸多環節組成的完整“鏈條”。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，有法可依的問題總體上解決了，執法越來越成為整個法治建設鏈條中最關鍵的環節。如果在這個環節掉了鏈子，立法的意義就會大打折扣，同時也會對司法和守法帶來嚴重影響。

　　社會生活中我們也能感到，現在法治領域發生的許多問題，更多的是因為有法不依、失于規制乃至以權謀私、徇私枉法導致的。人民群眾對法治建設的意見和訴求，也更多集中到執法必嚴、違法必究上來。只有嚴格執法，建設高效的法治實施體系，把“紙面上的法”真正落實為“行動中的法”，才能切實推進法治國家建設進程。

　　近年來法治政府建設大事記

　　◆ 2007年，黨的十七大將“法治政府建設取得新成效”作為全面建設小康社會的要求。

　　◆ 2008年，國務院下發《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》。

　　◆ 2010年，國務院頒布《國務院關於加強法治政府建設的意見》，對今後一個時期推進依法行政工作作出全面部署。

　　◆ 2012年，黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。

　　◆ 2013年，黨的十八屆三中全會提出，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

　　◆ 2014年，黨的十八屆四中全會提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

　　維護法律權威和尊嚴，必須嚴格執法。如果有了法而不嚴格執法，法律就成了“紙老虎”和“稻草人”，就會失去應有的效力。長此以往，勢必影響執法機關的公信力，勢必動搖人民群眾對法律的認同、對法治的信仰。只有堅持嚴格執法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”，法律才能發揮治國重器的作用，全社會才能形成對法律的尊崇和敬畏。

　　建設法治政府是全面建成小康社會的必然要求

　　袁曙宏（國務院法制辦副主任）：在我國，行政機關承擔著經濟社會各個領域的繁重管理任務，其行政能力和執法水準與群眾生活息息相關。特別是現在人們民主意識、法治意識、權利意識空前高漲，對一分權利的堅持和爭取，有時超出了對一分利益的爭取。政府如果不依法辦事，人們在身邊每一件小事當中感受不到公平正義，對政府、對社會就會失去信心。因此可以説，不深入推進依法行政，就不可能做到全面推進依法治國；不建成法治政府，就不能説全面建成了小康社會。

　　促進社會公平正義，必須嚴格執法。促進社會公平正義、維護社會和諧穩定，是執法工作最重要的價值追求。隨著人們法律意識、權利意識日益增強，對社會公平正義提出了更高要求。如果執法不嚴、執法不公，該處罰的不處罰或者同事不同罰，社會就失去了起碼的公平公正，就會引發大量社會矛盾，影響社會和諧穩定。只有堅持嚴格執法，懲處違法違規行為、維護群眾正當權益，才能彰顯公平、伸張正義。

　　建設法治政府，必須嚴格執法。行政機關是執法的重要主體。在我國，大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規的執法工作都是由行政機關來承擔的。各級政府能否切實做到嚴格執法，體現國家法治文明程度，關係法治中國建設成效。當前，行政執法過程中還存在不少問題，有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較突出，執法不規範、不文明和不作為、不勇為、亂作為現象時有發生。進一步推進各級政府依法行政、嚴格執法，對建設法治政府來説，是十分重要和緊迫的任務。

　　二 為何要推進政府權力清單制度

　　一段時期以來，“權力清單”頻頻進入公眾視野，成為社會熱詞。2014年6月，浙江省在其政務服務網站上“曬”出42個省級部門的4236項行政權力，成為全國首個在網上完整曬出省級部門權力清單的省份。目前，國務院各部門已向社會公開全部行政審批事項清單，各省級、市級、縣級權力清單正在陸續公佈，受到了社會廣泛關注。

　　所謂權力清單，通俗地説，就好比一份政府對外發佈的“功能表”，政府有多少權力，功能表上寫得一清二楚，除此之外，政府不得行使其他權力。推行權力清單制度，實質上是通過梳理行政權力，解決政府能做什麼、不能做什麼的問題，對推動各級政府依法全面履行職能具有重要意義。

　　政府作為行政執法機關，依法全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等各項職能，處理好政府與市場、社會的關係，是推進嚴格執法的基礎和前提。要按照黨的十八屆四中全會的要求，加快建設法治政府，確保各級政府始終在黨的領導下，在法治軌道上開展工作。

　　職權法定，明確政府權力邊界。“法外無權”，政府的所有權力都來源於法律的授予。要完善行政組織和行政程式法律制度，推進機構、職能、許可權、程式、責任法定化。通過法定化方式確定政府的權力來源和邊界、機構職責設置與人員配備等，使得政府各項職能從內容到形式、從行為到程式、從決策到執行都符合法律規定。權力清單制度是推行職權法定的重要舉措，要繼續深化完善這一制度，編制好涵蓋各項權力的清單目錄，及時向社會公開，堅決清理法外設定的權力事項，並杜絕違規新設，堅決消除設租尋租空間。

　　依法履職，做到有所為有所不為。各級政府要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，積極履職、全面履職、履職到位，為市場發育、社會發展、人民利益服好務。一方面，屬於法定的職責，要勇於負責、敢於擔當，該管的一定要管住管好，堅決克服懶政、怠政；另一方面，超出政府法定職能的事項，不得亂作為、濫用權。

　　問：什麼是事權？

　　答：事權，是指一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。根據中央和地方政府在國家治理中的地位和作用，凡是有關國家整體利益、全局利益的事務，如國防、主權、外交等應由中央政府處理；凡是有關地方局部利益和地方自主性、地方自主發展的事務應歸地方政府處理；而處理地方提供公共産品和公共服務的事權，必須在中央和地方政府間合理劃分。

　　規範事權，厘清不同層級政府權責。長期以來，中央和地方政府間事權界定不合理、不清晰、不規範的問題較為突出。要完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，合理清晰界定政府間事權。強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責，促進政府間各司其職、各負其責，充分發揮好中央和地方兩個積極性。

　　三 為何要建立重大決策終身責任追究制度

　　決策是一種重要的行政權力，行使決策權是否依法合規，事關法治政府建設的方向和目標，事關經濟社會持續健康發展和人民群眾切身利益。近年來，一些部門和地方頻頻出現違反法定程式的重大決策失誤事件，給黨和國家事業造成重大損失。特別是有的領導“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”，在群眾中造成了惡劣影響。為此，黨的十八屆四中全會強調要健全依法決策機制，提出了建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制的任務。

　　所謂重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，是指按照“誰決策誰負責”原則，對重大決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，無論時間過去多久，也無論事發時責任人是在崗在任，還是升遷調轉或退休，都要嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。這是健全依法決策機制的重大舉措，對於深入推進依法行政、建設法治政府具有重要意義。

　　與以往關於決策追責的規定相比，這一制度的最大亮點在於“終身追責”，具有很強的現實針對性。實踐表明，一些重大決策從提出、實施到産生效果時間週期長，決策正確與否短期內難以得到驗證，一旦多年後出現問題，當初參與決策的主要領導及相關人員，或退休或調任，責任已難以認定追究，大多不了了之。“終身追責”猶如為決策者戴上了“緊箍”，督促、警誡其時刻尊重和敬畏決策的法定許可權和程式，嚴格依法進行決策。

　　現在，任務已經明確，關鍵是要抓好落實，儘快把重大決策終身責任追究制度具體化，讓人們見到成效。要完善責任追究配套制度，實行決策績效評估機制，科學判斷決策失誤；建立決策案卷制度，準確識別責任歸屬；完善決策過錯認定標準和責任追究啟動機制，提高責任追究制度的可操作性。做到重大決策嚴重失誤原因不查清不放過，責任人不處理不放過，整改措施不落實不放過。

　　同時，黨的十八屆四中全會圍繞健全依法決策機制、杜絕違法決策，還提出了一系列重要舉措。比如，要健全法定程式，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策的法定程式，確保決策制度科學、程式正當、過程公開、責任明確。比如，要建立合法性審查機制，重大行政決策在提請決策機關討論決定前，必須開展內部合法性審查，未經審查或審查不合格的，不得提交討論。比如，要推行政府法律顧問制度，建立一支以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問隊伍，在進行重大行政決策時，充分發揮政府法律顧問的積極作用。

　　四 為何要落實行政執法責任制

　　現實生活中，我們經常可以看到這樣的情形：對於流動個體無照商販，工商可以管，食品安全部門也可以管，市政城管也能插手，處罰的時候，“一人違章多家罰”；一旦出現問題要問責的話，誰都可以推脫。這從一個側面折射出我國行政執法過程中“都管都不管”、權責不清楚的問題。

　　對行政執法者來説，有權必有責，有多大的權就有多大的責。為此，黨的十八屆四中全會提出全面落實行政執法責任制的任務，必須結合實際加以落實。要進一步明確執法責任，全面梳理行政執法依據，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員的執法責任。建立健全執法評議考核指標體系，引導執法人員嚴格規範執法行為。完善執法責任追究機制，確保執法過程中任何一個環節出現問題，都能夠被及時發現、糾正、追究。

　　落實行政執法責任制，是深化行政執法體制改革的具體體現。在這方面，黨的十八屆四中全會提出了許多重要新舉措，與行政執法責任制一起，成為下一步深化行政執法體制改革的重點任務。

　　隊伍需整合。目前我國行政執法隊伍設置過多過細，僅市縣兩級行政執法機構就有8萬多個、編制135萬多名，同一領域、同一事項多頭執法，群眾戲言“大蓋帽滿天飛”，容易造成重復檢查和處罰，加重企業和群眾負擔。要加快隊伍整合，大幅削減市縣兩級執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生産、文化旅遊、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。

　　執法要有據。嚴密的程式是公正執法的重要保障。要規範執法操作流程，重點圍繞行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費、行政檢查等執法行為，對執法具體環節和操作步驟作出明確規定，便於執法人員掌握“幹什麼、怎麼幹、幹到什麼程度”。加強執法管理，建立執法全過程記錄製度，確保所有執法工作有據可查，有效預防隨意執法、粗放執法等現象，推進嚴格規範公正文明執法。

　　裁量求公正。當前，行政執法人員濫用自由裁量權、同事不同罰、選擇性執法現象較為突出，群眾反映強烈。要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規範裁量範圍、種類、幅度，為執法人員提供裁量依據。在準確把握適用裁量標準基礎上，綜合考慮違法行為性質、社會危害程度、執法對象悔過態度等情況，做到該寬則寬、當嚴則嚴、過罰相當。

　　問：什麼是自由裁量權？

　　答：自由裁量權，是指法律法規對行政行為的方式、手段、範圍等某一事項未作詳細具體的明確規定時，國家行政機關根據自己的評價和判斷，確定適當的範圍，選擇適當的方式手段，處理具體事務的權力。一般有三種情形：一是法律法規規定了具體、明確的幅度，允許行政機關按當時的實際情況在法定範圍內自行決定；二是法律法規只作了籠統規定，由行政機關根據具體情況作出決定，行政機關作出此類裁決時享有很大的裁量餘地；三是法律法規僅規定行政機關可以參照某法或某法某條執行，在這種情況下，行政機關的裁量權更大。

　　素質要提高。一線行政執法人員直接面對基層，其職業素質如何，直接關係群眾利益，關係政府形象。要在隊伍管理和人員配備使用上堅持高標準嚴要求，嚴格執行持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動，杜絕“臨時工執法”現象。科學配置人員編制，充實基層一線執法力量，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤，以消除釣魚執法、創收執法衝動。

　　五 怎樣強化對行政權力的制約和監督

　　某市建委一科長斂財5000多萬元、某縣煤炭局局長貪腐3億多元、某市一副處級幹部家中搜出上億現金……近年來，一起起“小官巨貪”案件引發了社會關注。這一現象表明，不受監督的權力必然導致腐敗，不管這種權力是大是小，職位是高是低。強化對行政權力的制約和監督，保障其依法正確行使，既是有效保障公民基本權利的客觀需要，更是落實嚴格執法的重點環節。

　　經過多年來的實踐，我國行政法律體系不斷完善，多層次多領域對行政權力進行制約和監督的體制機制建設不斷加強，對於促進各級政府依法行政發揮了重要作用，但也存在相關監督法律法規不完備、監督針對性不強、監督力度和效果有限等問題。因此，要按照黨的十八屆四中全會要求，強化對行政權力的制約和監督，切實增強監督合力和實效。

　　完善制度體系。近年來，我們已初步形成一套具有中國特色的行政權力運作制約和監督體系，包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等。這八個方面分工明確、各有特點，構成了從不同層面對行政權力進行制約和監督的制度框架，目前的問題主要是各種監督力量銜接協調不夠、有的監督流於形式。下一步要有效整合監督資源，科學設定監督職責，嚴密規範監督程式，加強各監督主體之間的協調配合，形成“優勢互補、監督有力、富有實效”的監督體系，充分發揮整體監督效能。

　　？ 法律只有有效實施，才能彰顯價值；執行不力，就是一紙空文。

　　？ 權力清單好比政府的“權力賬本”，必須為這樣的“自我革命”點讚！

　　？ 行政決策決不是領導的“私事”，不能搞“一言堂”“一個人説了算”。

　　？ 執法首先要懂法，讓不懂法、不敬畏法律的人去執法，很可能丟掉了“公正”。

　　突出制約重點。近年來反腐實踐證明，政府內部涉及財政資金分配使用、國有資産監管、政府投資、政府採購、公共資源轉讓、公共工程建設等領域權力比較集中，是導致權力濫用和失控的“重災區”，是釀成“塌方式腐敗”現象的重要根源。要對此類部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程式控制制，推進決策權、執行權、監督權適度分解與制衡。同時，針對政府自身容易産生的“捂蓋子”“護犢子”行為，要完善內部層級監督和專門監督，建立常態化監督制度，完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程式。

　　對行政權力監督的八個方面內容

　　黨內監督：黨組織對行政機關貫徹執行黨的重大路線方針政策、行政權力運作以及黨員領導幹部個人廉政等情況進行監督檢查。

　　人大監督：人大通過執法檢查、聽取和審議政府工作報告、質詢政府工作等，對政府進行監督，並有權對同級政府違法違規行政人員進行撤換和罷免。

　　民主監督：政協通過聽取政府工作報告、討論經濟社會發展的方針政策和各項重要工作、視察政府工作、對政府工作提出意見和建議等形式，對行政權力運作和政府工作進行監督。

　　行政監督：主要是行政監察機關依法對行政機關的行政行為、行政人員及由國家行政機關任命的國有企事業單位領導幹部的職務行為和相關個人行為所實施的監督，以及各級政府對其所屬部門、上級政府對下級政府依據行政權力隸屬關係所實施的政府內部層級監督。

　　司法監督：主要是人民法院通過受理行政訴訟、審理行政案件而撤銷行政機關作出的違法行政行為所實施的監督；人民檢察院在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。

　　審計監督：通過審計手段，管住國家的錢，看好行政的權，揭露違法違規行為，制約和監督財權、物權等的行使。

　　社會監督：憲法規定，公民對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，從而形成監督。

　　輿論監督：公民和包括新聞媒體在內的社會組織通過公開報道、評論、提出改進建議等手段，對政府機關及其工作人員的監督與制約。

　　推進政務公開。公開與透明，是對權力最好的監督。要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門要依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責許可權、管理流程、監督方式等事項。隨著網際網路的不斷普及，政務公開要加快資訊化步伐，加強網際網路政務資訊數據服務平臺建設，加強便民服務平臺建設，暢通與群眾的溝通渠道。

　　《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（2014年11月1日），中國人大網。