●中央與地方的事權分配一定要基於法律化操作

　　●法律要對地方性公共物品和全國性公共物品做嚴格區別

　　●提高財政轉移支付的法律化程度

　　 

　　嘉賓：上海交通大學凱原法學院副教授 黃韜

　　防範地方債務危機，不僅僅是確保地方政府可持續的債務償付能力，更重要的是從制度建設層面認認真真地提升中央與地方事權關係的法治化程度。這才是一項“長期利好”的工作。

　　需要在法律上明晰事權關係

　　眼下，日益突出的地方政府債務問題實際上折射出中國財政體制中的一個機制性缺陷，即中央與地方之間的事權關係尚未被法律界定清晰。以至於形成各級地方政府的財力與事權嚴重不對稱。形成大規模地方債務的原因，儘管涉及中國政治經濟體制的諸多方面因素，但是不可回避的一個成因就是中國地方政府所掌握的資源不能完全滿足其支出需要，即事權與財力不相匹配。究其原因，從法律層面講，中國在中央地方事權劃分方面，缺乏法律規範界定兩者的邊界，同時也沒有對縱向權力之間的邊界進行清晰界定，在法律執行過程中存在著諸多被非法律因素消減的地帶。

　　通過對中國中央與地方事權關係的系統性梳理可以發現，在我國，調整央地事權關係的系統性成文法律規則或者實際發揮作用的基礎性法律規則幾乎很少涉及，更多地是通過一些不成文的規則、不穩定的政策來實現上下事權的劃分，甚至有時以政策去改變法律的規定。這一點，從基本公共服務、投資項目審批許可權以及土地審批政策這三個代表性領域可見一斑。

　　計劃經濟體制陰影仍然發揮著作用

　　在我國，央地事權關係的調整，為何更多地是通過一些不成文的規定、不穩定的政策來實現事權的劃分？第一，計劃經濟體制的歷史痕跡。改革開放之前，中國的政治和法律制度根本不允許分權觀念的存在，中央和地方之間僅僅是行政的上下級隸屬關係。1994年分稅制改革之後，中央在大幅度上收財力的同時，事權責任逐級下放。這其實也就激勵了地方政府突破既有的預演算法律制度，通過種種方式舉債融資。第二，多年來“中國特色”的宏觀調控機制。中國的“宏觀”調控在現實中更多地表現為“微觀”調控，即政府通過直接干預企業的投資決策和經營行為來實現宏觀調控目標。這種“微觀”調控其實就是事權重新分配的過程。比如，中央政府很多時候要借助土地政策實施宏觀調控，還會直接干預微觀企業的投資決策，甚至會把公、檢、法機關也作為宏觀調控政策的實施部門。在這種背景下，地方政府的事權就在一定程度上削化，央地之間在事權方面就存在矛盾。第三，地方官員之間的“GDP錦標賽”。改革開放30餘年來，中央政府主要實施以GDP增長率為核心指標的政績考核機制，促使地方政府官員在GDP競賽中勝出。為此，地方政府會積極爭取基礎設施投資項目的審批許可權，同時希望中央政府盡可能多地去承擔教育、衛生等方面的財政支出。第四，政治階段性目標的改變。中央政府的政策最大化目標會在某一個時點上發生改變，例如，從以往格外強調“以經濟建設為中心”，轉而倡導“和諧社會”與“科學發展觀”。面對一些社會矛盾，中央主動地去承擔更多的支出責任。典型的例子是，從2007年開始，中央財政安排一定數額的專項資金，專門用於補助因訴訟收費制度改革給地方法院帶來的經費困難，還幫助地方法院建立經費保障的長效機制，這種做法改變了以往地方法院經費全部來自地方財政的狀況。

　　央地事權關係的“法治缺口”帶來的體制性問題

　　首先，中央與地方事權的分配不是基於法律規定的分權模式，而是基於非法治化的行政性放權和授權機制。在法律層面的表現就是：既沒有關於中央和地方事權分配的基本法，單行法中對於地方的授權也可能被中央的一紙“政令”收回。在這個過程中，主動權一直掌握在中央手裏，地方政府處於被動接受的位置（儘管也有討價還價）。在沒有法律的穩定性以及可預見性保障的情況下，基於一時一地政策的事權關係調整帶來的只能是不確定性和社會風險。

　　其次，法律尚未對地方性公共物品和全國性公共物品作出嚴格的區別，這也是導致中央地方許可權劃分不清的一個重要原因。中央會下放一些支出型事權，要求地方為中央的政策推行埋單，或者把一些中央事權模糊為混合型事權；地方政府則相應地希望將有支出責任的事權盡可能上交，把包含了審批權力的事權盡可能留在地方。

　　最後，財政轉移支付的法治化程度較低。目前，中國的財政轉移支付很大一部分是通過財政專項資金來實現的，存在著法律制約薄弱，穩定性和可預見性欠缺以及高資訊成本的問題。轉移支付的審批權力集中在中央部委，較之地方政府，獲取資訊的成本會高出很多，對特定地方居民的偏好了解可能會失真。公租房是一個典型的事例。它本質上屬於地方事權的範圍，因為不同地區的情況不盡相同，一個地方是否需要公租房政策以及需要什麼樣的公租房政策，地方政府有資訊相對優勢。

　　走向法治化的可行路徑

　　本質上講，中央和地方的事權分配關係是一個依法執政的問題，就是如何在法律層面劃分清楚中央與地方的權力和責任邊界。基於中國現有的法律規則（包括《憲法》、《立法法》等），相對於地方，中央（全國人大和國務院）的權力邊界也沒有清晰法律定位。其實，中華人民共和國的第一部憲法性文件《中國人民政治協商會議共同綱領》即曾規定，“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府以法令加以規定，使之既利於國家統一，又利於因地制宜”。因此有必要把央地之間的事權分配納入法治化軌道，逐步引導事權劃分的法律化和去行政化。

　　因此，不妨積極推動制定一部地方法，明確界定全國性公共物品、地方性公共物品以及混合性公共物品的劃分標準，厘清中央與地方的權責邊界。在此基礎上，為了實現地方政府財力與事權的匹配，還需要一個制度化的財政轉移支付機制。即便是在聯邦制國家，比如美國，州和地方政府也有三分之一的收入來自聯邦財政的轉移支付，美國的《國會預演算法案》《平衡預演算法案》規定了財政轉移支付的負責機構、撥款標準、分配辦法等基本內容，《聯邦政府對州和地方政府的財政資助法案》則對財政轉移支付從形式到內容上都作出了具體而明確的要求。為保證整個法律制度的有效實施，還需要輔之以相關配套措施，比如改變地方政府官員的政績考核模式，不能把GDP增長率作為惟一的指標，必要時可以引入經濟穩定狀況等一些其他的指標。此外，行政層級的簡化也是保證法律制度有效實施的途徑，這可以減少目前層級越低的政府承擔越多的公共支出責任卻沒有足夠財力保障的情況。還有一點就是要強化預算和財政支出的外部監督（人大的監督以及市場的監督）。

　　在宏觀層面，我們還需要一個良好的制度環境，具體來説就是要在提升央地事權關係法治化程度的同時，解決地方政府的預算軟約束問題，避免出現地方財政行為失控的消極後果。目前，控制地方政府財政行為的主要方式是依靠上級的行政性約束。需要建立起一種基於法律的而非行政的，以轄區居民和地方債務的債權人為主導的約束機制，而非由上級主導對地方政府行為進行約束。比如，轄區居民對地方政府的行為進行約束，地方債務的債權人通過金融市場對地方政府的舉債融資行為施加約束，讓市場給地方政府的信用打分。

　　因此，在提出保障地方事權獨立性的時候，一定要意識到這種獨立性其實是要強調兩個結果：一方面是調動地方履行公共職能的積極性；另一方面是強調地方政府責任的獨立性，那就意味著要減少或者消除中央政府對於地方政府所承擔債務的隱性擔保，通過降低道德風險來強化地方的自我約束。

　　需要強調的是：中央與地方事權關係法治化的實現不僅僅是立一部法律這麼簡單，而是需要借助系統性的外部制度環境的支援。

　　 

　　相關閱讀

　　建國初期的央地關係變遷

　　新中國成立之初，在中央與地方關係的基本結構上，實行了高度中央集權的現代國家央地體系。這是基於現代稅收制度建立的現代國家。1950年開始實行“統收統支”的財政管理體制，即財政收入上繳中央、財政支出由中央核定指標。1951—1957年實行了“劃分收入，分級管理”體制，實行中央、省（市）、縣（市）三級財政管理，以及收入分類分成辦法，劃分中央與地方的收支範圍。“一五”期間財政收入佔國民收入比重達32.7%，中央財政收入佔國民收入比重達14.8%。中央財政支出佔全國財政支出的比重達3/4（約74.1%）。同時，也建立了高度集中統一的計劃經濟體系。這時中央政府具有強大的財力支配權，屬於中央集權計劃經濟體制。

　　這一體制建立於新中國百廢待興的背景之下，有著歷史的必然性，也為新中國初期的建設發揮了極其重要的作用。當然，這也造成了“各項行政管理許可權較多地集中到中央的情況”，例如，權力過分集中，中央統得過死，既缺乏經濟民主，也缺乏政治民主。特別是中央，“各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯成一線，天天給廳局下命令”。針對“中央過大”（過分集中）的局面，毛澤東發動了第一次經濟體制改革，並從“下放權力”入手，調整央地關係。1956年4—5月，毛澤東在討論中央與地方關係時就注意到蘇聯和美國模式的不同，並主張中國不應當學習蘇聯高度中央集權式的模式，而應當研究美國的聯邦制模式。他認為，過分的集中，地方權力過小，對建設社會主義不利。在毛澤東強有力的推動下，1956年6月中央和國務院開始著手研究改進經濟管理體制。但並不是根本改變計劃經濟體制，而是在這一體制框架下，重點調整中央與地方的關係，下放許可權，消除權力高度集中的弊端。同年9月，劉少奇同志在黨的八大政治報告中指出：不可能設想，在我們這樣大的國家中，中央能夠把國家的各類事務都包攬起來，而且樣樣辦好。把一部分行政管理職權分給地方，是完全必要的。

　　同年10月，國務院制定了《關於改進國家行政體制的決議（草案）》，明確劃分了中央和各省、自治區、直轄市的行政管理職權，首次劃分為四種類型：中央管理類型，包括關係到整個國民經濟而帶有全局性、關鍵性、集中性的企業和事業﹔地方管理類型﹔以中央為主、地方為輔的雙重管理類型﹔以地方為主、中央為輔的雙重管理類型。在此框架下，詳細劃分了計劃、財政、工業、基本建設、農業林業水利、運輸郵電、商業、文教科學衛生、政法、勞動、機構編制、少數民族12個方面的中央與省級政府的職權。

　　1957年11月國務院作出《關於改進工業管理體制的規定》，適當擴大省（市）自治區管理工業的許可權，將由中央直接管理的一部分企業下放給省（市）自治區領導，作為地方企業等，開始了中央向地方放權的改革。

　　1958年中共中央和國務院召開多次會議，中心議題都是經濟工作和改進經濟管理體制。其基本精神是：加快經濟發展速度，加快和擴大管理許可權下放的步伐。1958年經濟管理體制改革的重點是向各級地方政府放權讓利。同年，中共中央在《關於加強協作區工作的決定》中，將全國分為東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北七個協作區，加強了地方力量。此外，大量中央各部所屬的企業和事業單位下放到地方，共有88%下放到各級地方政府，中央直屬企業的工業産值佔整個工業産值的比重，由1957年的39.7%下降為1958年的13.8%。

　　可以這樣認為，1957年以後，中國進入向地方放權的時代，在以行政性放權為核心的分權化過程中，不僅大批下放中央企業給地方管理，而且中央財政收支佔全國的比重都大幅度下降，分別低於30%和50%，這是對中央計劃經濟模式的一次重大突破。從嚴格意義上講，中國已經不屬於中央財政集權型，更像地方財政分權型。儘管在20世紀60年代初期再次集權，但是這一基本格局並沒有根本改變。這是由於制度變遷路徑依賴所致，一旦形成新的利益格局，即使是強大的中央政府也很難打破這種利益剛性，只能做局部的調整，而不是全部的調整，只能做增量的調整，而不是存量的調整。從那時起，雖然中國的政治仍然屬於高度集權的政治管理體制，但中國的財政體制類型已不同於蘇聯的中央財政集權類型，處在計劃經濟體制框架下行政性放權式改革中。

　　然而在計劃經濟體制時期，無論是中央集權型還是地方分權型，都沒有能夠解決好激發中央和地方兩個積極性的根本問題。這是因為無論二者關係的改革如何變化，仍然是在計劃經濟體制框架下進行的，只不過是從中央計劃管理許可權向地方政府的計劃管理許可權轉移而已。企業都是政府直接控制、直接管理，並不是具有自主決策權的市場主體。例如“大躍進”政治動員下追求本地區利益，轟轟烈烈地開展了經濟躍進，造成了經濟過熱，又被迫進行調整。由此造成了中國“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性迴圈。

　　選自胡鞍鋼等著的《中國國家治理現代化》一書