2月2日，國務院發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》。此次轉移支付改革，將改革“利斧”砍向那些“小、散、亂”、效果不明顯，以及市場競爭機制能夠有效調節的專項。這一涉及近5萬億元財政資金的改革，既是全面深化財稅體制改革的重要一步，也是中央開啟的又一場政府部門“自我革命”——

　　轉移支付有多重要？在中央財政收入中，“小頭”用於本級支出，約70%以稅收返還和轉移支付形式轉給地方，對地方財政收入貢獻度約四成。有學者形象地表述，地方支出1元錢，4角都來自轉移支付。

　　可是，這些關係到保障基層財力、促進區域基本公共服務均等化的轉移支付資金，卻在管理中存在結構不合理、分配使用不科學、使用效率不高等問題。2月2日，國務院發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》。中央、地方事權和支出責任問題能否得以明確？專項轉移支付如何清理規範？轉移支付資金如何提高效率？

　　合理劃分事權

　　中央、地方事權和支出責任不清晰、轉移支付結構不合理的問題，是此次國務院發文著重解決的問題。根據《意見》，中央委託給地方的事權，或中央地方共同事權，列為專項轉移支付。屬於地方事權的項目，由地方承擔支出責任，中央通過一般性轉移支付給予支援。屬於中央事權的，由中央全額承擔責任，不牽扯轉移支付。

　　“這從法制角度確定了轉移支付的兩大類別，使制度結構得以明確。”中國人民大學財政金融學院院長郭慶旺接受《經濟日報》記者採訪時説。財政部財科所所長劉尚希進一步分析認為，“這將國家治理體系與‘花錢行為’結合在一起，進一步理順分稅制下事權和支出責任不匹配的問題。”

　　《意見》指出，要逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上，並大幅增加對老少邊窮地區的轉移支付。

　　“地方承擔的事務較多，對其來説，一般性轉移支付好比是‘雪中送炭’，可以統籌用於缺錢的領域。”財政部財科所副所長白景明告訴《經濟日報》記者。這些年來，中央財政實際上一直在加大對地方一般性轉移支付力度。

　　清專項為地方減負

　　專項轉移支付，顧名思義，一般是專款專用，能夠促進重大政策、重大項目的落實。但這種“集中力量辦大事”的專項轉移支付，因為資金大多被上級政府規定了支出方向，即便閒置，也不能統籌使用到更缺錢的領域。

　　“事先規定資金用途，如果不能對症下藥，就會造成資金使用效率低下。”白景明説。此次完善轉移支付制度的重點，就是清理整合專項轉移支付，讓更多資金通過一般性轉移支付劃撥，使得地方政府可以統籌使用。

　　按照《意見》，將取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目。確需保留的項目，也要建立健全定期評估和退出機制，並對目標接近、資金投入方向類同等項目予以整合，嚴格專項數量。

　　“2013年下半年以來，中央財政已在積極清理、整合專項轉移支付。僅2014年，就將專項轉移支付項目由前一年的220個，壓減到150個左右，減少了三分之一。在這一政策的引導下，2015年將加大清理整合的力度。”財政部預算司有關負責人告訴《經濟日報》記者。

　　對於嚴控專項轉移支付，《意見》中還有兩大新變化。

　　一是改變以收定支專項管理辦法，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。“將資金納入預算管理統籌使用，杜絕形成‘小財政’，這就限制了部門的權力。”劉尚希説。

　　二是中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。“不強行‘掛鉤’了，只要錢投入到教育等這些領域就行。等於實際投入沒少，只是改由地方自行統籌安排。”白景明説。

　　“專項轉移支付的改革，體現了此次新政策的基本改革思路，即通過改革推動政府職能轉變，改變以前使用資金的‘專項’思維，為現在的‘統籌’思維。”劉尚希説。

　　退出競爭性領域

　　《意見》提出，“市場競爭機制能夠有效調節的專項應堅決取消。”導致專項轉移支付資金效率不高的原因，除了“小、散、亂”問題，還有過多用在市場化程度較高、不太“差錢”地方形成的資金浪費。

　　根據《意見》，因價格改革、宏觀調控等配套的競爭性領域專項，應明確執行期限，到期取消。毫無疑問，這是考慮到競爭充沛的領域更適合通過市場化的方式來籌集資金，因而能夠減少政府“貼錢”力度。據了解，2015年就有望取消一批競爭性領域項目的專項。

　　郭慶旺認為，《意見》的創新之處不止於此，“不僅規定如何嚴控，更在‘卡脖子’的同時準備好了‘出路’。”成立於2014年9月的國家積體電路産業投資基金，就是典型案例。這個由國開金融、中國煙草等8家企業作為發起人，吸引金融機構、社會資金建立的國家一級基金，未來10年將拉動5萬億元資金投入到晶片産業領域。

　　今後，更多的競爭性領域將逐步改變行政性分配方式，主要採取基金管理等市場化運作，讓財政資金與金融資本相結合，撬動社會資本來做以前靠專項“補貼”完成的事。

　　除此之外，還有一種出路，就是“用稅收優惠政策替代部分競爭性領域專項。”財政部預算司有關負責人表示。

　　文/崔文苑 張楚鈺