蒲Х從癡府實力和調控能力

　　——2012～2013年中國政府資産負債表編制報告

　　《政府資産負債核算的理論和政策研究》課題組

　　中國政府資産負債表以二維表形式反映我國不同層次政府不同種類資産負債的總量數據及結構關係，從2012～2013年兩年度核算結果看，政府“家底”較為厚實、具備對經濟發展加強影響和控制的良好條件，也具備加大對外投資的基礎，政府融資平颱風險總體可控，凈資産等主要指標均較好。

　　編制的依據與標準

　　中國政府資産負債表的編制是以國際準則為基礎，參考其他國家編制的做法，結合中國的實際情況完成的。

　　目前國際公認的編制政府資産負債表的準則有聯合國等機構制定的《國民經濟核算體系2008》（簡稱“SNA2008”）和2001年國際貨幣基金組織出版的《政府財政收支統計指南》。這兩個國際準則的主要內容有：對政府部門進行定義及分類；對核算的資産負債工具進行定義和分類；制定存量、流量的核算方法；明確反映核算結果的表式。課題組主要以這兩個國際公認的指導性材料為依據進行編制，並輔以參考國外主要國家的實踐，如美國、加拿大、日本、澳大利亞和紐西蘭等，確保核算各環節都有理有據。

　　另外，我國財政一直受計劃經濟體制下國家分配論影響，財政體制構建受社會收入再分配原理所左右。因此中國政府部門的內涵和外延與國外存在較大差異，政府資産和負債的統計覆蓋範圍與國外不盡相同，中國政府資産和負債對於經濟和金融穩定性的作用機制與成熟的市場經濟國家也有區別。

　　翁庾樵謔導時嘀浦校根據我國實際情況作了一些調整，較好地兼顧了科學性及實踐性。例如，為了解政府融資平臺的資産負債存量情況，我們在公共部門之中單獨把它作為一個虛擬子部門；又如，我國的非金融資産、金融資産以及負債的分類是完全按照國際準則的標準進行的，但為了突出我國外匯儲備較多的特點，我們在保持與國際上金融資産與金融負債的分類標準基本一致的基礎上，分別增加了“對外資産”和“對外負債”兩個項目。

　　核算的範圍與層次

　　政府機構部門核算的範圍及層次

　　資産負債表賓欄列示我國政府核算的主體範圍，即政府部門的常住機構單位。為全面分析我國不同層級政府資産負債狀況及其對經濟的影響，我們共核算了十余類政府單位，並按照國際標準，將其劃分為狹義政府、廣義政府及公共部門三個層次。

　　狹義政府是在我國行使立法權、執法權和司法權的實體。包括黨的機構、人大、政協、政府及其組成部門、軍隊、司法機構等。狹義政府的範圍基本與中編辦所列行政機構範圍相一致，同時我們也考慮到國際的一些通行做法，作了適當的調整。比如中央銀行是國務院組成部門，但考慮中央銀行經營管理的特點（有獨立的資産負債表、每年都有盈餘、調控主要採取市場手段等），我們把它單獨作為一個部門列入了公共金融機構的範圍。這樣分類核算的好處是，若有人不認同我們的分類，那麼他可以把中央銀行或劃入狹義政府、或劃入廣義政府的範圍，整體上並不影響核算的結果。

　　廣義政府由狹義政府部門和政府控制的非市場非營利機構所構成，其中的非市場非營利機構主要包括政府控制的事業單位、學會、協會等社團組織。我國現在的事業單位又分為非企業管理的事業單位和企業化管理的事業單位。隨著改革的深化，企業化管理的事業單位可以劃歸公共企業的範圍，但目前這部分還包括在事業單位之中。政策性金融機構如農業發展銀行、進出口銀行、出口信用保險公司等並未包括在非市場非營利機構之中，而是劃分到國有金融公司的範圍。這樣做一是因為國際上將其包括在金融公司範圍；二是因為政策性金融機構未來發展方向是政策性業務與商業業務分開核算，這樣就很難被包括在非市場非營利機構中。

　　公共部門由廣義政府部門和公共公司所構成，我國的公共公司包括公共金融機構和公共非金融公司兩部分。公共金融機構包括中央銀行和國有金融公司，公共非金融公司是指國有非金融企業。如前所述，為便於社會了解地方政府融資平臺的存量情況，我們把地方政府投融資平臺作為公共部門的一個虛擬子部門。這是因為按目前的會計統計核算，政府投融資的資産負債核算已經包括在事業單位和國有企業之中，且它是政府投融資涉及的事業單位和國有企業所有資産和負債的核算，政府投融資額只是其債務數額的一部分。單獨虛擬一個子部門，更有利於分析政府投融資平臺存量的風險狀況。

　　資産負債工具核算的範圍及層次

　　資産負債表主欄記錄了政府資産、政府負債及平衡項三大部分內容。其中，資産分為非金融、金融資産兩大類，負債僅列了金融負債，平衡項包括凈資産、凈金融資産及對外凈資産三項。

　　我們在政府資産及負債界定的分類上按照符合國際慣例、兼顧我國國情、合理分層分類、確保“不重不漏”的原則，在總體遵循2008年版SNA的基礎上，兼顧了我國政府機構類別和財政管理體制的實際情況，大類與2008年版SNA和2014年版GFS銜接，細類有所取捨。

　　非金融資産方面，資料來源和能否估值是決定資産分類的主要因素，我們將其分為固定資産、庫存、貴重物品和非生産資産幾大類，再按“控制”“經濟利益”“貨幣計量”的原則對細項進行了界定。

　　遺跡及貴重物品等，因難以獲得有效的估值資訊而無法進行核算，且目前已編制政府資産負債表的國家大多也沒有核算藝術收藏品等，因此我們沒有將其列入資産負債表核算範圍。而黃金等儲備已經列入中央銀行對外資産中的外匯儲備範圍核算。

　　非生産資産中的土地資源，僅核算國有農場、林場等農用的土地以及政府建設用地，集體及其他屬性的土地沒有納入核算範圍之內。其中，建設用地被分為“政府土地儲備”“交通用地”“水利設施用地”及“市政公共用地”四類，但我們未核算後三類的現值，僅測算了政府土地儲備現值。

　　其他非生産資産中的地下資産如石油、天然氣、煤等，其他自然資産如非培育生物、水資源及電磁波譜和無形非生産資産，由於缺乏數據和難以計量，也沒有納入核算的範圍。另外，為對自然資源數據進行補充，我們單獨編制了“地下資源物量附表”。

　　金融資産及負債方面，除單獨核算對外資産/對外負債外，其餘均與國際準則分類標準相一致，按金融工具和居民交易方進行了分類，具體包括：對外資産/負債、貨幣和存款、債務性證券、貸款和貸款性質的金融産品、股票和其他權益、保險技術準備金、金融衍生工具與僱員股票期權、其他應收/應付賬款。

　　需要説明的是，政府對企事業單位的投資在狹義政府範疇中我們已經作為資産進行核算，在負債項目中，特別是針對公共部門要不要將其單獨列出來，國際準則在核算上有兩種處理方法，一種是在企業負債中不做反映，其金額體現在凈資産中；另一種是把它視為企業的負債，在“股票和其他權益”的負債方核算。我們採用了後一種核算方法，並在“股票及其他權益”下單列“國有基金及權益”子項進行核算。

　　2012～2013年中國政府資産負債概況

　　編制政府資産負債表如同國民經濟核算一樣，其數據一般主要採用抽樣測算等方法取得。我國政府資産負債表的數據來源，除狹義政府和廣義政府部門的部分非金融資産外，其餘均來自會計和統計報表。從編制結果看，這兩年我國政府資産負債情況如下。

　　政府資産負債總量不斷擴大，凈資産規模較快增長

　　2013年，隨著我國國民經濟的持續平穩較快增長，政府資産負債總體規模不斷擴大，總資産增長速度快於總負債，資産凈值快速增長，政府資産積累處於良性迴圈之中。

　　一是總資産規模擴大。2013年，我國公共部門總資産295.5萬億元，較上年增長15.2%。其中，廣義政府總資産125.4萬億元，較上年增長13.0%；狹義政府總資産72.1萬億元，較上年增長16.5%。二是融資能力穩步提高。2013年，我國公共部門總負債188.5萬億元，較上年增長14.7%。其中，廣義政府總負債33.1萬億元，較上年增長10.3%；狹義政府總負債16.8萬億元，較上年增長14.3%。三是我國政府財務穩健。2013年，我國公共部門凈資産106.9萬億元，較上年增長16.2%。其中，廣義政府凈資産92.3萬億元，較上年增長13.8%；狹義政府凈資産55.3萬億元，較上年增長17.2%。另外，我國公共部門對外凈資産14.9萬億元，較上年增長4.2%。

　　從資産結構看，政府資産類別廣泛

　　我國政府擁有和控制的資産類別寬泛。政府資産以非金融資産為主。2013年，公共部門總資産中，非金融資産和金融資産分別佔51.3%和48.7%。其中，廣義政府非金融資産和金融資産佔比分別為62.8%和37.2%，狹義政府非金融資産和金融資産佔比分別為60.0%和40.0%。非金融資産形態以固定資産和土地為主。2013年，公共部門非金融資産中，固定資産、庫存和土地佔比分別為57.6%、10.3%和20.1%。廣義政府非金融資産中最主要的是建築物和構築物等固定資産，其中，固定資産、庫存和土地佔比分別為60.4%、0.5%和38.7%。狹義政府非金融資産中最主要的是土地資産，其中，固定資産和土地資源佔比分別為29.6%和70.4%。金融資産形態以對外資産、貨幣及權益性資産為主。2013年，公共部門合併後的金融資産中，對外資産佔24.3%，貨幣和存款佔24.2%，貸款和貸款性質的金融産品佔13.6%，股票和其他權益佔17.9%，其他應收賬款佔15.0%。廣義政府金融資産中最主要的是貨幣和存款，其中，貨幣和存款佔42.7%，債務性證券佔2.3%，貸款和貸款性質的金融産品佔4.3%，股票和其他權益佔41.2%，其他應收賬款佔9.0%。狹義政府金融資産中最主要的是國有基金及份額，佔66.3%，此外貨幣和存款佔24.6%，債務性證券佔3.7%，其他應收賬款佔4.8%。

　　從各類資産增長情況看，公共部門、廣義政府和狹義政府非金融資産分別較上年增長16.0%、13.7%和22.4%，公共部門、廣義政府和狹義政府金融資産分別較上年增長14.3%、11.7%和8.3%。

　　從負債方式看，以國內傳統債務工具為主

　　公共部門金融負債中，對外負債佔10.7%，貨幣和存款佔18.7%，債務性證券佔5.4%，貸款和貸款性質的金融産品佔14.6%，股票和其他權益佔11.8%，保險技術準備金佔4.4%，其他應付賬款佔18.3%。廣義政府金融負債中，較狹義政府增加了貸款和貸款性質的金融産品、國有股股權等類別，其中，對外負債佔1.8%，債務性證券佔28.1%，貸款和貸款性質的金融産品佔20.8%，股票和其他權益佔19.6%，保險技術準備金佔16.0%，其他應付賬款佔13.0%。狹義政府金融負債中，主要是各級政府部門發行的債務性證券以及社會保障基金的保險技術準備金，其中，對外負債佔3.6%，債務性證券佔55.4%，保險技術準備金佔31.6%，其他應付賬款佔9.2%。

　　對政府資産負債的初步判斷及認識

　　我國政府物質基礎較為雄厚

　　如前所述，我國的狹義政府、廣義政府及公共部門，其凈資産都是數據較大的正值。政府凈資産是扣除負債的資産，是政府實實在在的財産和財富。其中，2012～2013年狹義中央政府凈資産皆為正值，而同期美國中央政府的凈資産分別為-106萬億美元和-122萬億美元，日本廣義政府的凈資産2012年為-38萬億日元（截至報告完成日，日本尚未公佈《2013年國家資産負債表》)，我國政府凈資産與這兩個國家相比反差較大。

　　我國政府凈金融資産也是數額較大的正值，且結構上顯示出穩健性。2012～2013年廣義政府凈金融資産分別是11.6萬億元、13.6萬億元，其中狹義政府凈金融資産分別為4.5萬億元、4.3萬億元，而美國同期凈金融資産分別為-133萬億美元、-144萬億美元。這裡之所以觀察與分析廣義政府部門而不是公共部門凈金融資産，是因為後者中包括的公共非金融企業部門是資金流入部門，凈金融資産為負值，如2013年為-63.3萬億元，而國有金融公司是資金流出部門，凈金融資産為正，如2013年為30.9萬億元。這兩個部門凈金融資産核算意義不大。

　　我國政府具備影響和調控經濟的良好條件

　　從規模看，我國政府掌控經濟資源數量龐大。2013年，我國公共部門總資産是GDP的5.2倍，凈資産是GDP的1.9倍，顯示出雄厚穩健的財務能力。其中2012年和2013年狹義中央政府的總資産分別為14萬億元、15萬億元，佔GDP的比重分別為27%、26%，而同期美國政府總資産為46億美元和49億美元，佔GDP的比重都低於萬分之三。

　　從類別看，我國政府掌控經濟資源內容廣泛。除了政府儲備土地等具有壟斷地位的資源性資産外，經營性資産也佔有較高比例。2013年，我國公共部門總資産中，具有較強流動性的金融資産是GDP的2.5倍，固定資産和庫存等生産性資産是GDP的1.8倍，土地資源等非生産資産是GDP的67.4%。

　　政府擁有控制的公共企事業單位實力較強。2012年和2013年廣義政府部門對企事業單位的出資額佔GDP比重分別為35%、34%，這部分投資額特別是對上市公司的投資額是可以出售的。

　　國有經濟在擴大對外投資中具備優勢條件

　　2012年和2013年公共部門對外凈資産分別為14.3萬億元和14.9萬億元，外匯儲備分別為20.8萬億元、23.4萬億元。國外凈資産為正，説明政府的資金在外流，是國外對我國政府的負債，凈資産為正的規模越大，説明國外對我國政府的負債越多，借我國政府的資金越多。這些國外凈資産特別是外匯儲備，已經遠遠超出了常規需求水準。但它同時為我國實現“走出去”戰略提供了雄厚的貨幣資金的支撐。

　　投融資平颱風險總體可控

　　近年來，我國政府投融資平臺債務增長較快，2013年，其總負債達到74.0萬億元，凈金融負債46.1萬億元，分別較上年增長25.0%和21.1%，分別為當年GDP的1.3倍和81.0%，部分投融資平臺債務呈現非理性增長態勢。但從近兩年核算結果看，投融資平台資本充足，總體上具有償債能力。

　　一是凈資産充裕，總體上仍具有較強償債能力。2013年，我國政府投融資平臺總資産同比增長31.9%，增幅高於總負債6.9個百分點；凈資産37.8萬億元，較上年增長47.9%，是公共非金融企業和企業化管理事業單位的凈資産額8.1萬億元的4.7倍。二是政府融資平臺企業的資産負債率[(總負債-股票及其他權益)/總資産]為60%，比公共非金融企業的82%低22個百分點。三是政府融資平臺企業的資本負債率[股票和其他權益/(總負債-股票及其他權益)]。為13.4%，與公共非金融企業的13.4%持平。四是資産流動性較好。2013年，政府投融資平臺總資産中，金融資産佔25.0%，其中具有強流動性的貨幣和存款佔總資産的7.4%。[本文是國家自然科學基金管理學部2013年重點項目《政府資産負債核算的理論和政策研究》(項目編號：71333014）的階段性研究成果]■

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