我國民辦教育“不得以營利為目的”的限制即將廢除，15萬所民辦學校有望進入

　　全新發展時期—

　　本報記者 韓秉志

　　雖然你身邊可能遍佈各類民辦教育機構，甚至你的孩子正在接受民辦機構的教育，但你或許並不知道，這些民辦學校在法律層面上卻是“不得以營利為目的”的。按照《中華人民共和國教育法》的規定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。但隨著1月7日國務院常務會議討論通過對教育法、高等教育法、民辦教育促進法進行所有修改的修正案草案，明確“對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校”，民辦學校不得以營利為目的的局面有望很快改變。消息一齣，在教育領域特別是民辦教育圈中引發熱議，更引發了全社會對民辦教育資本發展空間的無限遐想。儘管這一決定需要提請全國人大常委會審議，表決通過後才能産生效力，但業界人士認為，這是自《民辦教育促進法》頒布以來民辦教育管理的最大突破。

　　民辦學校長期定位不清

　　對“合理回報”的法律和經濟屬性認識不一致，給民辦學校的規範管理和政策落實帶來很大困難，不利於教育事業和産業發展。

　　教育部統計數據顯示，截至2013年底，全國共有各級各類民辦學校近15萬所，專任教師300萬人，在校生達4078萬人。近年來發展勢頭迅猛。

　　不過，就是這樣一支發展教育事業的重要生力軍，近些年來卻一直飽受諸如法人屬性、産權屬性、營利與非營利、合理回報等方面問題困擾。除了上述相關規定，我國《民辦教育促進法》也明確規定，“民辦教育事業屬於公益性事業”，同時又規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。但對於“合理”的具體界定並不明確。

　　中國教育科學研究院研究員儲朝暉在接受《經濟日報》記者採訪時説，我國民辦學校是在特定歷史背景下出現的，很多民辦學校的創辦經費由個人和社會資本出資，由於出資性質主要屬於投資而不屬於捐贈，投資方必然需要收回資本並達到營利目的。

　　“對合理回報的法律和經濟屬性的認識不一致，給民辦學校的規範管理和政策落實帶來很大困難。”國務院發展研究中心社會發展研究部第三研究室副主任佘宇對《經濟日報》記者説。

　　“從現實情況看，我國民辦學校在辦學行為上也已經分化為營利性和非營利性兩類。如果不尊重現實、不加區分、按照同一模式管理，既難以管理，也影響到《民辦教育促進法》有關扶持和優惠政策的落實效果。”佘宇説，區分營利性和非營利性、實行分類管理是一些教育發達國家比較成熟的經驗，也是國際上管理民辦教育的通行做法。

　　“民辦學校的分類，是教育體制和辦學體制改革的重要組成部分，也是民辦教育規範管理和財政支援的重要前提。規範了民辦學校的分類和分類管理，民辦學校的法人性質、産權界定、財務管理、治理結構、財政支援等問題就可以從根本上得到解決。”國家教育諮詢委員會委員、北京師範大學首都教育經濟研究院院長王善邁在接受《經濟日報》記者採訪時表示。

　　公益與營利並不矛盾

　　公益性是辦學之後形成的社會影響，營利性則是有關辦學行為和辦學營利處理的一種制度安排，兩者不屬於同一范疇的一對矛盾體，也不存在直接的對應關係。

　　許多民辦學校校長和投資方最關心的是如何分類、怎麼管理，這關係到近15萬所民辦學校未來的命運。

　　按照王善邁的觀點，民辦學校分為營利性和非營利性的標準有三：第一，辦學節余或營利是歸於學校還是舉辦者。第二，舉辦者的初始投入和追加投入所形成的學校固定資産是屬於學校還是屬於舉辦者。第三，學校辦學終止時，在財産清算清償債務後的剩餘資産是歸於社會公益還是舉辦者。

　　一位來自東部沿海地區的民辦學校校長表示，對於運轉情況良好的民辦學校，“允許營利性民辦學校”的放開，有望讓社會資本投入的積極性更高，但這並不意味著資本就能輕易進入民辦教育領域，投資風險依然不可忽視。

　　“實際上，影響分類選擇的重要因素是經濟上可否獲得回報，其實兩類學校都可獲得經濟回報。”王善邁對《經濟日報》記者表示，具有營利性質的學校，其經濟回報的形式是辦學節余和投資形成的固定資産的剩餘歸於投資者和舉辦者所有；具有非營利性質的學校，按照國家對公益事業捐贈的優惠政策，其投入可在繳納企業所得稅和個人所得稅前按一定比例扣除，享受稅收優惠。此外，教育系統還有“冠名權”這一形式的激勵機制。對於辦學的企業來説，這種捐贈具有公關行為的特徵，有助於擴大市場；從學校發展來説，此類學校可享受教育類的稅收優惠待遇。

　　佘宇説，分類管理作為一項重要制度，需要有針對性地制定不同類型民辦學校的管理辦法、措施和扶持政策，以進一步依法規範民辦學校註冊登記制度，明確法人屬性、登記條件、標準與程式等。可以先選擇一些制度基礎較好的地區進行試點，以及時發現問題、總結經驗、完善制度。“例如，營利性民辦學校在工商註冊登記，允許舉辦者獲得必要的回報，可給予類似或優於一般企業的稅收優惠；非營利性民辦學校在民政部門註冊登記，對運營成本、財産財務、個人收入分配和年終收益分配等實施嚴格的監管，為其接受社會捐贈、公共經費投入創造條件，培育真正的非營利性民辦學校。且應切實解決部分民辦學校既享受與公辦學校同等稅收優惠政策、又如企業般營利以獲取利潤的問題。”佘宇舉例説。

　　上海市教育科學研究院副院長胡衛認為，分類管理的關鍵，一是要允許民辦學校自主選擇；二是要從觀念上確定，營利和非營利只是類型不同，不存在高低區分；三是對營利性民辦學校要儘快出臺管理辦法，該鼓勵的鼓勵，該規範的規範。

　　許多人關心，若允許民辦教育營利，其能否做到公益性和營利性相相容。北京大學教授文東茅表示，公益性是辦學之後形成的社會影響，營利性則是有關辦學行為和辦學盈利處理的一種制度安排，兩者不屬於同一范疇的一對矛盾體，也不存在直接的對應關係。營利性並不一定妨礙公辦學校的公益性，非營利性也不一定增加學校的公益性。文東茅認為，從實踐看，“不得營利”的非營利性機構未必是一種理想的制度安排。由於缺乏利潤，非營利組織常常出現低成效、低效率、高風險甚至管理者中飽私囊等問題。

　　學費不會大幅上漲

　　非營利性民辦校應由政府規定學費指導價，營利性民辦校學費由市場調節、政府備案，學校可根據自身辦學成本、社會影響力等來制定學費價格，並根據市場反應相應調整。

　　對於廣大家長來説，最為關心的問題是新政策允許民辦學校營利後，相應的學費是否會出現上漲？

　　對此，佘宇認為，民辦學校今後的學費是否上漲，應該予以區別分析。首先，實行分類管理之後，關於非營利性民辦學校的各項扶持和優惠政策將得以真正落實和進一步完善，這有助於此類民辦學校繼續提供普惠性教育公共服務，從整體上降低全社會教育成本和價格；其次，營利性民辦學校的辦學成本將在不斷增強的競爭中更加透明，雖然學費確實有上漲的可能，但市場行業競爭將發揮重要的作用，同時若價格出現明顯不合理狀況，政府仍可對其進行調控；再者，國家對公辦學校提供的普惠性教育公共服務仍在增加。從調研情況看，如果區域內公辦學校、非營利性民辦學校的佔比較高，也會對營利性民辦學校的收費空間産生一定的約束。

　　王善邁表示，一般來説，非學歷民辦培訓機構實行備案制，自行制定價格，而非政府制定標準。實施分類管理後，非營利性民辦校應由政府規定學費指導價，以便於調整學費上下幅度的界限；營利性民辦校學費標準由市場調節，政府備案，學校可根據自身辦學成本、社會影響力等來制定學費價格，並根據市場反應相應調整學費水準。

　　“允許興辦營利性民辦學校，還需對其活動範圍進行限定。應鼓勵和引導社會力量以多種形式進入非義務教育階段。考慮到不同學段的特殊性，中等職業學校、普通高中及普通高校將是未來民辦教育發展的重點領域。”佘宇認為，總體來説，義務教育階段應以公辦學校以及部分非營利性民辦學校為主體，營利性民辦學校主要是發揮其在提供多樣化、個性化需求方面的作用；針對學前教育階段民辦園佔比過高的現狀，以及這一學段兼有保育和教育的雙重任務，在繼續增加公辦園數量、提高公辦園佔比的同時，應鼓勵和引導民辦園提供普惠性學前教育服務。