“全國版”徵求意見結束

　　同城同權其實難以實現？

　　■特約記者 程喆

　　在北上廣這樣的大城市“飄”久了怎麼辦？被視為流動人口福音的《居住證管理辦法(徵求意見稿)》在經過了一個月的社會公開徵求意見後，再次成為社會關注的焦點。居住證政策的初衷是保障流動人口的福利，是戶籍改革的一大進步。但對於一線城市而言，居住證的申領不容樂觀，而且在福利均攤之後，能不能保證各類福利的“品質”，依然是難以解決的問題。在一線城市，居住證比“暫住”有餘，比“入戶”不足。

　　破冰加速 居住證結束徵求意見

　　2013年10月12日，SOHO中國董事長潘石屹在微網志中披露，自己小時候為轉戶口曾跑了11趟公安局，結果也沒辦成——辦理證件必須開具一系列證明。

　　《中國青年報》曾報道，一對非京籍夫婦在京工作已15年，育有一子。但是，當他們要求辦理獨生子女證時，卻在北京、男女方戶籍地都遭到了拒絕。最終，經過“特事特辦”式的協調，他們在男方戶籍地辦理了獨生子女證，並獲得了1000余元的獨生子女獎勵。

　　外地人的福音來了。2014年底，國務院法制辦公室就《居住證管理辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）向社會公開徵求意見。現在，近一個月的社會公開徵求意見階段結束。

　　從內容上看，這些公務服務和便利包括人們關心的免費義務教育、購房資格、參加社保等。其許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。人們期望著，在申領居住證後，可以不用回原籍辦理身份證、護照，子女可以在本地參加中考、高考，購房、買車也不用受到諸多限制了。

　　明顯進步 從“地方版”到“全國版”

　　實際上，關於居住證制度，全國多地都進行過探索。《法制晚報》梳理，在我國31個省級行政區 (香港、澳門、台灣除外)中，所有省會城市均已實行居住證制度，部分非省會城市也實行了居住證制度。其中福利的關鍵詞多為“教育”“購房”“買車”等。

　　北京大學社會學系教授陸傑華稱，居住證與暫住證雖然只有一字之差，待遇卻相差甚遠。 暫住證制度暗含著對外來人口的某種排斥， 居住證則更加強調對流動人口居住權利的保護。國家層面出臺居住證制度，將標誌著 自上世紀 80 年代後期開始實施的暫住證制度正式終結。

　　此次“全國版”居住證的一大突破在於，試圖將該制度推廣到“設區的市級以上城市”——在全國285個地級市中，僅有4個沒有設區。在全國範圍內，居住證大致分為兩類，一類側重於吸引中高端人才，往往對學歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制；另一類側重於提供公共服務，對流動人口素質的要求相對較低。

　　從“全國版”居住證的申領條件來看，《意見稿》正試圖降低申請門檻。“它其實是希望在戶籍之外找到一個新的載體，用來承載流動人口的權利和福利”。復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲認為，這是朝逐漸剝離戶籍福利的方向走，“就中國目前來説，這是正確又相對容易做到的事情”。

　　隱形要求 工資是硬指標

　　北上廣的居住證福利很誘人，但申領的難度也最大。如其他各類有關民生的政策一樣，居住證政策推行得是否順利，關鍵要看北上廣。

　　《意見稿》是面對全國的，其申請條件實際上低得讓人難以置信，只需要符合“有穩定就業、穩定住所、連續就讀”3個條件之一即可。但如果門檻如此之低，豈不是所有在北上廣生活工作的人都有資格申請？

　　2014年底，《北京日報》刊登了一則讀者來信，詢問辦理居住證對繳納個稅數額是否有規定。北京市人力資源和社會保障局答覆稱，個人薪酬是衡量人才價值的重要市場性指標，申領者個人薪酬至少應高於本市平均工資。

　　2013年度，北京市職工月均工資為5793元。某網站公佈的就業形勢報告稱，北京應屆生月薪平均為4746元。這意味著，一部分人沒有達到標準，如果所在公司註冊資金不足，申領居住證將更困難。

　　學歷成軟肋

　　這種情況也發生在上海。2014年8月，上海市公安部門第一次公佈申領居住證資訊，上海全市有非當地戶籍人口1100.09萬人。其中，辦理上海市居住證的有107.14萬人，辦理臨時居住證的有456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。

　　按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證並不難，只要在上海有“合法穩定居所和合法穩定工作”就可以申領。除了不需要申領的在校生和無資格的“灰色就業”人口外，媒體估計有350萬人沒有辦理居住證。據分析，在實際運作過程中，申請人會碰到很多困難，比如在提供“合法穩定居所”時，可能因房東的不配合而無法登記備案。

　　而且，上海所實行的積分制，很注重學歷背景。如果是初中畢業群體，即便在上海居住20年都無法達到標準分值。

　　來自公安局的數據顯示，目前來上海人員的文化程度以初中為主，初中及以下學歷佔總數的3／4，大專及以上學歷僅為10%左右。各地都是設想通過居住證制度篩選出當地所需要的勞動力，但這樣做的結果就是，高學歷人群的機會較大，而低學歷人群可能永無申領之日。

　　對於不少學者、外來人口來説，降低現有門檻是一件好事。但居住證的餅能攤多大，取決於財政的支援力度。在多位受訪學者看來，基礎公共服務能否真正得到落實，關鍵在於錢。

　　北京大學人口研究所教授喬曉春告説：“這個錢誰出？之所以不能所有人都給戶籍，是因為如果都變成本地戶籍，城市的財政是支撐不了的。”而那些人口流出大省手握財政補貼，實際上卻不用承擔那麼多公共服務；人口流入集中的城市不僅拿不到相應的補貼，還要自掏腰包。這也成為17年來戶籍制度改革推進緩慢的重要原因之一。

　　結語

　　解決外來人口問題的根本出路或在於進行徹底的戶籍制度改革。戶籍制度改革，必定是任重而道遠的。在這方面，《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的願景是：到2020年，在全國實行以公民身份證號碼為唯一標誌，依法記錄、查詢和評估人口相關資訊制度，為人口服務和管理提供支撐。