改革開放以來，尤其是加入世貿組織以來，我國加快了服務業開放進程，開始全面融入服務全球化的浪潮中，有力推動了國民經濟結構的調整和優化。服務業開放帶動了服務貿易和服務投資的快速增長，我國已經成為全球服務貿易大國，吸收外資和對外投資格局也從以製造業為主轉變為以服務業為主。與此同時，服務業開放中也存在一些較為突出的問題，制約了服務業的發展。新時期，我國應以問題為導向，進一步探索服務業擴大開放的基本思路。

　　問題

　　體制機制障礙制約了服務業的開放。服務部門和行業的既得利益集團阻礙了服務業的開放。從行政管理上，我國目前沒有統一權威的服務業開放協調機制。同時，與開放相關的國內配套制度跟不上。在法律層面，部門利益固化的行業法規成為上位法，阻礙了行業的開放。從審批環節看，部門審批事項林立，審批程式繁瑣且缺乏透明度，導致了眾多的玻璃門、彈簧門，甚至水泥墻，形成了事實上的大門已開，中門、小門沒開的現實。

　　服務業開放不足與過度開放並存。一方面，某些服務行業開放不足，國際競爭力偏弱，存在嚴重的貿易與産業發展扭曲。就具體的服務行業看，電信、金融、教育培訓、醫療保健等行業對外開放程度低，市場壟斷現象較為突出。以銀行業為例，相關政策允許外資單一股東持股比例不超過20%，全部外資股東持股比例不超過25%。另一方面，某些服務行業過度開放，相關法規缺乏法律約束力，監管不足，其中商業服務業的過度開放尤為突出。如上海已經成為眾多國際高端商品和服務品牌的中國地區總部、亞太地區總部，但是外資大型商業企業幾乎控制了全部流通渠道，導致國內企業只能成為跨國公司全球産業鏈中的最低端環節。開放不足和開放過度的問題實質上涉及的是監管過度和監管不足的問題，一般來説，在開放不足的領域普遍存在對外資的監管過度，在開放過度的領域對外資的監管又明顯不足。

　　行業法律法規的建設明顯滯後，制約了服務業開放。主要表現為：一是現有的法律法規沒有根據開放形勢的變化及時調整。如在教育行業，現存的法律是2003年制定的《中外合作辦學條例》。而我國在CEPA和ECFA中對香港澳門和台灣地區進一步開放了相關領域，但由於沒有對條例進行更新，導致條例的適用性很差。二是法律法規建設存在空白，導致外資進入缺乏相應的法律支撐。如對教育服務的跨境提供、境外消費和自然人流動方面沒有立法，涉及此類教育服務貿易模式的問題時往往依靠政府文件或臨時性行政措施來解決。三是過時的、不適應發展形勢的法律規定未廢止。如在旅遊業，國家旅遊局現存的《關於嚴禁在旅遊業務中私自收受回扣和收取小費的規定》，與國際旅遊業的慣例有明顯差距。

　　服務業開放結構不合理。傳統服務業開放度高，現代服務業開放層級低。開放行業主要集中在商貿、餐飲、旅遊等傳統服務業，主要位於服務産業鏈的中低端，金融、資訊服務、文化、醫療等中高端服務開放層級較低。而且，服務業開放的外溢效應並不明顯，開放在某些領域並沒有帶來競爭力提升，相反還出現弱化。如大範圍的開放導致我國旅遊服務從競爭優勢行業轉變為競爭劣勢行業；建築的開放導致行業的競爭優勢明顯減弱。與此同時，現代服務業由於其開放程度不高，發展水準非常低，因此現階段，我國服務行業的發展處於比較尷尬的時期，傳統的優勢服務産業的競爭優勢完全弱化或不復存在；現代服務産業發展緩慢，在國際上沒有競爭力。

　　服務業開放主體反差明顯。可

　　以看到，我國服務業開放過程中存在明顯的主體反差問題，在開放層次低、壟斷性高的服務行業中存在龍頭企業，如金融、電信等領域。相反，在開放水準較高的行業，如流通、會計、審計等服務行業中，國內龍頭企業和品牌缺乏，主體的競爭水準低下。

　　服務業開放的監管能力不足。

　　服務業的開放必然要求服務業的監管完善。尤其是在我國已經嘗試以準入前國民待遇加負面清單的模式進行服務業開放的條件下，服務業開放後的監管和風險管理尤為重要。一直以來，相比製造業，我國服務開放滯後，政府對服務業的開放缺乏有效的監管手段和監管措施。此外，由於我國服務仲介和行業組織行政色彩濃厚以及非市場化運作，也大大弱化了我國對服務業開放的行業自律和行業監管。

　　思路

　　目前，我國經濟進入準工業化階段，服務業和服務貿易在國民經濟中的地位日漸凸顯。我國應通過進一步探索服務業開放新模式，創新體制機制，完善國內規制，擴大和深化服務業的開放水準。

　　確立服務業和服務貿易在國民經濟發展中的戰略地位。制定服務業和服務貿易發展的中長期戰略，以開放促改革、促發展、促創新，堅持不移推進服務貿易便利化和自由化，打破制約服務業開放和發展的體制機制和政策障礙，加大重點行業和關鍵領域的開放力度，“對內開放”和“對外開放”並舉，“協議開放”與“自主開放”同步，“引進來”與“走出去”相結合，探索服務業開放新模式，推進多邊、區域、雙邊服務業開放與合作，全面提升服務業國際競爭力。

　　探索我國服務業開放新模式。

　　一是加快推進服務業“準入前國民待遇”和“負面清單”的開放新模式。在外國企業和外資項目投資過程的所有環節實行完全的國民待遇，包括準入前、準入後和經營過程中都應做到民營、外資和國企的一視同仁、平等對待，使“負面清單”管理成為我國服務業外資進入的常態化管理模式。二是通過自主開放積累開放新模式的經驗併發現風險所在。以上海、廣東、天津和福建自貿區為基礎，進行差異化試驗，探索我國自主開放新模式為今後多邊、區域或雙邊談判，進行更有針對性的開放創造條件。三是通過協議開放推動開放新模式的全面實施。基於對服務行業發展狀況和國際競爭力的全面梳理，確保國家經濟安全的基礎上，主動參與多邊框架下的高標準的服務貿易談判。加快謀劃我國區域經濟合作下的服務業開放策略，由點及面，以周邊為基礎探索實施“準入前國民待遇+負面列表”的開放新模式。積極履行中美投資協定談判中高標準開放模式的談判承諾，確定中歐投資協定高水準的談判方式，促進雙邊框架下開放新模式的探索。通過協議開放帶動我國服務業開放水準的進一步提升。

　　完善服務業行業法律法規。發達國家的經驗表明，服務業越開放，國內規制並非更少而是更多。但是發達國家的國內規制主要是通過行業法律法規來體現，且他們制定國內規制的出發點主要是基於國家産業安全或公共利益。因此，我國服務業的進一步擴大開放需要不斷推進新一輪國內法規的廢、改、立，完善行業法律法規，構建系統的國內規制體系，營造市場化、國際化的法律環境。完全依據我國加入WTO的承諾、簽署的雙邊FTA協定以及CEPA、ECFA協定，對涉及相關服務行業的相關法律法規按照開放承諾進行系統梳理和整理。將嚴重過時、不符合開放和發展需求的法律法規及時進行廢止；將部分妨礙開放的條款進行調整和修訂；根據服務業開放和發展的新形勢制定出有利於服務業監管的法律法規。同時建立起能及時調整和修正與服務業發展和開放不相適應的法律法規的機制。依據《對外貿易法》，儘快制定《服務業開放指導目錄》和《服務貿易促進條例》，對服務業開放的總體目標、服務業開放的管理、具體部門的開放程度以及服務貿易管理、服務貿易促進、服務貿易救濟與磨擦應對等制定系統、完整的相關政策。在堅持擴大服務業開放和促進服務貿易發展的基本理念下，各個地方和具體子行業也可制定符合本地區、本行業發展的具體措施。

　　提升服務行業監管能力。服務業的開放離不開以市場為基礎的行商業協會的自律監管。服務業的進一步開放必然要求我國重新界定政府和行業協會在服務業開放中的定位。弱化政府對經濟事務過細的管理和服務業開放市場準入過多的事先監管，強化其公共服務職能，創新政府在服務業開放後的事中事後監管手段，提升事中事後的監管能力。逐漸將現有的服務業行業協會、商業等仲介組織去行政化，通過行業協會制定行業規範、標準和技術條件等，加強行業自律、規範行業競爭。形成政府監管和行業自律相輔相成、互為補充的服務業監管體系，保障本國的産業安全。

　　在國際層面構築服務業開放的安全門。引入國家重大安全例外條款。由於現階段我國簽署的BIT和FTA，國家重大安全例外條款並不是必備條款，因此在對服務業開放進行負面清單模式承諾時，應充分引進國家重大安全例外條款，並且賦予我國自行判斷重大安全的權利；明確規定締約方對受損方的責任；在涉及到重大安全例外的爭端解決程式中，規定國際條約優先於國際習慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。對投資者-國家爭端解決機制（ISDS）的適用範圍進行限制。我國應以充分保障本國利益為基礎，一方面，在與發展中國家簽署協定時，充分引進投資者對國家爭端解決機制，保護我國服務企業的海外投資利益；另一方面，與發達國家簽署協定時，如有可能儘量不引進投資者-國家爭端解決機制。在引進投資者-國家爭端解決機制時，尤其是面對發達國家，最好要求能在窮盡東道國救濟之後再適用ISDS。同時，完善ISDS，保留我國對服務業的更多外資管轄權。條款上儘量體現過渡性安排。短期內，如果與美國、歐盟等發達國家以負面清單新模式進行進一步的服務業開放承諾，對我國將産生較大的風險，因此，我國在與發達國家進行相關條款談判時，在條款措辭上應寬泛靈活，賦予我國更大的政策裁量空間。在金融、電信等重點服務業領域的開放，應以國內的改革完成的時間表為參照，在協定中相關行業的開放中安排過渡性條款，以免對國內産業造成重大衝擊，保護國家經濟利益。

　　制定不同的服務行業的開放策略。根據服務業發展水準和服務行業國際競爭力的差異，制定服務業差異化的開放策略，有序推進服務業開放。重點推進金融、電信等現階段嚴重制約我國經濟活力和效率的服務部門開放。由於這類服務部門的開放關係重大，牽一髮而動全身，過快過度開放容易引發系統風險，所以要在對産業發展全面梳理的基礎上，平衡好保護和開放的關係，切實提高開放水準。優先開放運輸、保險等與我國貨物貿易密切相關的服務行業，帶動我國製造業逐步向全球價值鏈的高端躍升。民生領域的開放是我國下一步開放的重點。對醫療、養老等有利於普通百姓的領域應對內對外完全開放，並且確立對內開放優先於對外開放。同時進一步深化培訓、高等教育等領域的開放力度。對會計、法律、建築設計等市場競爭較為充分的專業服務領域應盡可能的開放。借鑒發達國家的經驗，在相關領域，外國專業人員到中國執業充分給予國民待遇，相關執業要求和資格的獲取由專門的政府部門或者行業協會統一制定標準。對於商業流通等開放過度，同時監管不足的領域，應通過法律法規的完善來加大監管，包括制定商業法、大店法；改進建築法、反壟斷、反不當競爭條款、商業規劃等來加強對行業的監管。對文化、娛樂等涉及意識形態和國家安全的敏感行業進行嚴格限制，由於我國實行的政治體制與西方發達國家完全不一樣，涉及到文化、娛樂等意識形態的敏感行業的過度開放可能給我國帶來巨大的政治風險，因此，應持高度謹慎態度，對包括廣播、影視、影院等領域的開放，通過設置嚴格的審批限制、業務限制、股比限制進行保護。對於涉及到國家核心安全的服務行業應全面禁止開放，如核能、軍事等領域，應完全禁止任何國外政府、企業和個人進入。

　　加強服務業和服務貿易基礎性工作。徹底改革服務業和服務貿易統計制度，密切跟蹤監測我國服務業和服務貿易發展形勢，準確、客觀、及時報送數據，為科學決策和調控政策提供依據。建立統一規範的服務業統計制度，在國家外匯管理局國際收支統計的基礎上，不斷完善國家統計局與商務部服務貿易統計制度。強化企業數據報送平臺建設，借鑒美國經驗，將法律規定的企業強制性報送和自主性報送相結合。完善各服務部門的統計，建立統計員制度，服務業的統計應體現規模小、散的特性，加強對新興服務業的統計。商務部應整合部內外資源，建立國家服務貿易業務統計制度，包括國際運輸服務統計、國際建築服務統計、國際技術貿易統計等，對國際收支口徑下的服務貿易統計形成補充，更好跟蹤監測我國服務貿易發展走勢。