近日有消息稱明年農産品目標價格改革有望擴圍。按照今年中央一號文件部署，新疆、東北和內蒙古陸續開展了棉花和大豆目標價格試點。據相關人士介紹，農産品目標價格改革試點今年僅是開頭，有關部門正在研究2015年的價改方案。

　　那麼，當前農産品目標價格補貼試點對完善農産品價格形成機制産生哪些影響？改革還面臨著哪些困局，如何才能更好地推進改革，促進糧食增産農民增收？記者為此採訪了中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授。

　　政策積極效應初顯

　　備受關注的農産品目標價格改革今年已經開始試點，新疆棉花、東北及內蒙古大豆被納入首批試點範圍。今年4月和5月，國家發改委、財政部、農業部先後向社會公佈了2014年棉花、大豆目標價格。

　　從2004年開始，為保護種糧農民利益，我國開始對稻穀和小麥實施最低收購價政策。到後來，針對部分農産品價格下跌和賣難的問題，國家又開始對玉米、大豆、油菜籽等實施臨時收儲措施。目前，以最低收購價和臨時收儲為主的價格支援政策，已成為我國補貼支援農業的基礎性措施。

　　在鄭風田看來，這些舉措在保護農民利益、調動農民生産積極性、保障國家糧食安全等方面發揮了十分重要的作用。但弊端也逐漸凸顯，由於國家政策性收購掌握的糧源在市場上處於支配地位，使相關農産品價格基本由托市調控政策決定。糧食等農産品價格形成機制及市場價格信號被人為扭曲，改變了各類主體的市場預期和經營行為，長此下去，將使我國農産品市場更加敏感和脆弱。

　　而原來的收儲性制度實行了多年，也遇到了一定的困難。以棉花為例，國際棉價較低，而我國的棉花收儲價格卻比較高，造成棉花拋售艱難。此外，主要的産品糧棉油都由國家來收儲，財政也面臨一定的壓力。

　　在産業鏈上下游的集體呼籲下，今年國家開展棉花、大豆的目標價格改革試點，探索推進農産品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革。

　　鄭風田説，所謂目標價格制度，是指由政府設定農産品的目標價格，當實際市場價格高於目標價格時，補貼低收入消費者；當市場價格低於目標價格時，則按差價補貼生産者。

　　據介紹，本次改革主要包括三方面內容：一是在全國範圍內取消棉花、大豆臨時收儲政策。政府不干預市場價格，價格由市場決定，生産者按市場價格出售棉花、大豆。二是對新疆棉花、東北和內蒙古的大豆實行目標價格補貼。當市場價格低於目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生産者給予補貼；當市場價格高於目標價格時，不發放補貼。三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、産量或銷售量掛鉤。

　　“簡而言之，過去棉花、大豆的售價由政府統一決定。改革後，棉價、大豆價格都由收購企業説了算。”鄭風田説。

　　據悉，目標價格補貼政策出臺後的積極效應已初步顯現。在黑龍江，大豆種植面積一改前幾年大幅下滑的局面，初步估計，今年種植面積穩定在3700萬畝以上，其中海倫市今年大豆種植面積達139萬畝，較去年增加了近20萬畝。在內蒙古，大豆目標補貼政策，直接對農戶進行補貼，有效保障了農戶的基本收益，極大地提高了農民種植大豆的積極性。在新疆，目標價格政策讓棉農吃下了定心丸，隨著棉花機械化種植技術的提高，未來新疆地區的棉花産業將會有更好的發展勢頭。

　　多重困局待解

　　雖然目標價格補貼將使農産品購銷更為市場化，但不可否認的是，這項改革也面臨諸多挑戰。鄭風田分析認為，未來如果進一步擴大試點，還面臨著多重困局。

　　首先，在設定農産品目標價格時，如何平衡國際價格。國內的糧價該不該比國際糧價高，不少消費者認為既然我國是發展中國家，我國的糧食價格就不應該比國際糧價高。以大米為例，北京市場近年來東北大米的批發價每噸4000多元，而國際市場例如越南的米價是每噸400美元以下，也就是説我國現在的米價比越南要貴近一倍，這也是我國近年來大米進口與走私激增的主要原因。但從更長的一段時段來看，以國際13種米價綜合性價格指數為例，按人民幣中間匯率來算，國際米價從2003年到2008年每公斤從2元漲到4.33元，而同期我國米價每公斤1.72元到2.93元，這就是説中國糧價和國際相比並不高。從長期趨勢來看，我國的米價仍會有很大的漲價預期。目前全球的大米主要出口國是越南、巴基斯坦、印度、泰國等。除泰國外，這些稻米出口國的農民收入都不及我國農民收入的一半。按照國際價格來銷售大米對我國的農民來講沒有吸引力。

　　另外兩個大宗農作物是小麥與玉米。全球玉米、小麥基本上由美國、巴西、加拿大、澳大利亞等國的大農場供應，中國卻由戶均耕地不足10畝的小農戶來生産。如果這兩個作物目標定價也是以國際糧價為基準，這樣做對中國的農民也是不公平的。因為我國的年均畝産與他們相比並不低，但我國每人平均耕地太有限。這些作物的目標價格制定不能僅僅看國際糧食，還要看與我國同是東亞小農戶的日本和南韓。

　　其次，目標價格制定要考慮糧食的比較收益。農民在進行糧食生産時是有機會成本的，但種糧農民的收益卻是較低的。如果長此以往，會挫傷農民的種糧積極性。糧價與其他農産品的價格、與外出打工的價格、與農資價格不能拉得太大。

　　近年來我國農民種糧的生産成本快速增長、農資價格不斷攀升，種糧比較效益有所下降。比如在山東省，農民種大棚菜，一個棚一畝地賺三五萬很正常。但如果種小麥，除去勞動力成本，基本上沒什麼賺頭。近幾年，國內蔬菜、水果價格基本都翻了好幾倍，與此相比，三大主糧的價格上漲幅度卻並不大。

　　此外，目前收儲制度導致中儲糧一家獨大，企業收儲和農民收儲的積極性被嚴重抑制。導致最低價收購政策給國家財政帶來巨大壓力。如何破除壟斷，調動企業、農民與地方的積極性，需要綜合考慮。

　　農産品目標價格如何改

　　隨著人們生活水準的提高，我國糧食産需缺口逐年擴大，糧食進口量創歷史新高。中國糧食供求總量趨緊，糧食自給率跌破90%，去年進口穀物7700多萬噸。中農辦主任陳錫文認為，“過去十年，在糧食總産量持續增長的背後，是更快的消費增長，甚至某些産品的供給趕不上社會需求的增長。”今後到2020年，被普遍認為是城鎮化加速發展期，食品需求量還會更大。

　　如何才能更好地進行農産品目標價格制度改革，促進糧食增産、農民增收？鄭風田認為，首先要加大糧食生産支援力度。目前農民收入的一半來自於種地，如果種糧獲得的收入太低，就會影響到我國農民收入的整體提高。因此，國家要加大糧食生産支援力度，完善主産區利益補償、耕地保護補償，讓農業獲得合理利潤。新增補貼向糧食主産區和優勢産區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生産經營主體傾斜。

　　其次，要繼續提高糧食收購價格。糧食雖然是我國居民最重要的主食，但在目前的所有農産品中卻是最不賺錢的。它的價值在價格中沒有反映出來，説明目前我國的糧食定價機制還需要改進。未來在制定糧食價格時，不能僅僅看國際糧價，還要借鑒日、韓等國的經驗，否則會嚴重挫傷農民的種糧積極性，甚至會引起糧價大幅波動，影響社會穩定。

　　有專家提出，建立農産品目標價格制度後，要繼續保留糧食最低收購價制度。但也需要進行配套改革，主要是改造其定價機制，實行國內外市場均衡定價，使定價向名副其實的“最低”回歸。同時要繼續保留重要農産品臨時收儲制度，但也需要進行配套改革，主要是改造政府收儲行為和建立市場定價機制，實行國內外市場均衡定價，使收儲向名副其實的“臨時”回歸。

　　鄭風田認為，糧食的目標價格不應該單純地從經濟的角度來看待，還應該考慮農民的收入、價格波動與社會穩定問題。我國是小農經濟，在市場佔主導的經濟中，難免會有價格的波動起伏，這對小農經濟而言挑戰不小。如何既讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用，同時還要讓政府承擔必要的發展責任來綜合平衡，是一項難度不小的課題。在鄭風田看來，目標價格改革比較適用於棉花、大豆、油菜籽、食糖等非主糧品種，而對於三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，應該持審慎態度，以免影響甚至挫傷農民的種糧積極性，進而引發國內糧價大幅波動。