●現代國家治理不同於傳統國家治理，不是靠人治，不是靠權勢術，而是靠民主、法治、科學和文化。所以，法治是現代國家治理的重要手段或基本手段。

　　●法治的理念和價值主要有三：保障國民權利、控制公權力、維護公平正義。法治的這些理念和價值正是現代國家治理追求的目標。

　　●法治不僅是現代國家治理的手段，更是現代國家治理的目標。改革不是為政績而改革，改革的目標是建立法治國家。

　　黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出， “必須在新的歷史起點上全面深化改革”。而全面深化改革所要實現的目標是什麼呢？《決定》進一步指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。那麼，現代國家治理體系與法治又是什麼樣的關係呢？

　　法治是現代國家治理的手段

　　通過研究現代國家治理的特徵可以看到，現代國家治理明顯不同於傳統國家治理，不是靠人治，不是靠權勢術，而主要靠民主、法治、科學和文化。可見，法治是現代國家治理的重要手段或基本手段。

　　我們説法治是現代國家治理的手段，主要是從法治的功能角度説的。

　　法治為什麼優於人治？

　　因為，歷史的經驗表明，凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰正是全沒有感情的。常人不能完全消除個人慾望，最好的賢良也未免有個人偏好，這就往往在執政的時候引起偏向。法律恰恰能免除一切個人感情和好惡。麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”。但人不是天使，所以需要政府；正因為政府也不是天使，所以需要對政府有外在和內在的控制，需要法治。

　　法治更是現代國家治理的目標

　　但我們在討論法治在現代國家治理中的地位時，還應進一步指出，法治不僅是現代國家治理的手段，更是現代國家治理的目標。

　　我們説法治更是現代國家治理的目標，主要是從法治的理念和價值的角度説的。

　　法治的理念和價值是多方面的，其主要的理念和價值有三：

　　其一，保障國民的權利、自由，保障人權。

　　其二，控制公權力，把公權力包括國家公權力和社會公權力，甚至包括國際公權力，關進制度的籠子裏。

　　其三，維護公平正義，要使事物合於正義、公平，必須有公正無私的權衡和裁判，法律恰恰正是這樣一個中道的權衡。

　　很顯然，法治的這些理念和價值正是現代國家治理追求的目標。我們進行全面深化改革，推進國家治理的現代化，當然不是為改革而改革、為治理現代化而治理現代化，我們推進改革和治理現代化的目的是建設法治國家、法治政府、法治社會，保障人的可持續發展、權利、自由、幸福，控制公權力和維護社會的公平正義。

　　法治在現代國家治理中

　　有四大作用

　　法治在現代國家治理中的作用主要有四：

　　其一，指引作用。

　　法治具有為國家治理指引目標、方向的作用。在我國目前的國家治理實踐中，法治的這一作用雖越來越受重視，但尚未得到充分發揮。影響這一作用充分發揮的因素主要是，我國目前法的立、解、改、廢（制定、解釋、修改、廢止）的運作機制尚不完善、尚不順暢。下一步有必要修改立法法和立法機關組織法，改革立法機關的組織和立法程式。

　　其二，規範作用。

　　法治對國家治理的另一主要作用是確立治理模式和規則，規範治理行為。目前，法治的這一作用也受到某些消極因素的制約。這裡有法不夠健全、不夠完善的問題（如行政程式法、政務公開法等缺位），更有有法不依、執法違法（如釣魚執法、養魚執法）的問題。對此，必須在完善立法的同時加強監督和問責機制。

　　其三，推進作用。

　　法治對現代國家治理的推進作用主要是通過創建治理環境，創設治理激勵機制實現的。當下我國治理環境總體上是良好的，治理激勵機制也基本是完善的。但在某些地方、某些領域，也存在治理環境惡化、治理激勵機制不完善，甚至出現某些“負激勵”的問題。對此，有必要通過推進法治改善治理環境和完善法律激勵機制，特別是在組織人事制度上保證確實重用堅持法治且善於運用法治思維、法治方式治國理政的人才、幹才。

　　其四，制約作用。

　　法治對國家治理的制約作用主要是通過控制公權力濫用和腐敗、保障良政善治實現的。在這方面，法治作用的發揮在我國也有很大的空間。特別是在反腐敗領域，必須在加強、完善法治上下大工夫，如建立、完善領導幹部個人情況的申報、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益衝突制度，建立、完善質詢、問責制度等。

　　改革的目標是建立法治國家

　　正確處理改革與法治的關係是完善現代國家治理體系，提升國家治理能力的必然要求。

　　當下，我國部分國人特別是一些地區和部門的領導幹部在國家治理實踐中對改革與法治的關係存在各種認識誤區。一些人視改革本身為目標，是硬任務，是出政績和提升形象的最佳途徑，而法治則只是手段，是軟任務，故當運用法治有利於推進其提升政績和改進形象的所謂“改革”時，就用法治，當運用法治可能阻礙或延緩其所推進的所謂“改革”時，就拋棄法治或規避法治。

　　在現代國家治理體系下，改革與法治的適當關係應表現為：

　　其一，法治是改革的目標。

　　改革是為了推進國家治理現代化，而國家治理現代化的目標或目標之一，是建立法治國家、法治政府、法治社會，是為了實現和增進人的權利、自由、幸福。改革不是為改革而改革，更不是單純為提升治理者的“政績”、改善治理者的形象而改革。

　　其二，法治是改革的制約。

　　改革的權力和改革權力的運作必須受法律的約束。否則，改革就可能成為一匹脫韁的野馬或一輛沒有制動器的瘋跑的車，可能給人民生命、自由、財産和社會公共利益帶來極大的風險。因為任何權力，即使是改革的權力，如果沒有制約，都必然導致濫用。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。改革也不可能例外。

　　其三，法治是改革的保障。

　　法治既為改革提供方向和動力，並通過責任機制和激勵機制促進國家治理主體推進改革；也為改革提供制約和救濟，防止各種國家治理主體亂改革、濫改革，借“改革”之名行謀私之實；並通過法律設定的監督和救濟機制為合法權益受到亂改革、濫改革侵害的受害人提供法律救濟。

　　（作者為北京大學法學院教授）