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中改院形勢分析會觀點:建設法治中國的改革路線圖

  • 發佈時間:2014-11-01 09:45:02  來源:新華網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  ■黨的十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線,是新時期治國理政的行動綱領,要實現依法治國的總目標,根本途徑和根本動力在於全面深化改革。全面推進依法治國,需要依靠改革把法治貫穿于經濟社會以及政治生活的全過程。

  ■國家治理體系和治理能力現代化的根本標誌是法治,要把全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國統籌起來考慮,這是我們黨建設中國特色社會主義的一個完整思路。建設法治中國與全面深化改革是一體的,全面推進依法治國是全面深化改革的重要力量。

  ■依法治國首先是依憲治國,依法執政首先是依憲執政。這兩個“首先”十分重要。依法治國的一般規律,就是要依憲治國、依憲執政、依憲治理。不管哪個國家搞依法治國首先要依憲治國、依憲執政。

  ■憲法確立了黨的領導地位,堅持黨的領導是建設法治中國的重要前提,是國家長治久安的根基所在。依法治國需要黨“依憲治國、依憲執政”;提高黨的執政能力,也要求黨依據黨內法規管黨,以形成嚴格、規範的黨內治理結構。

  ■需要以去行政化為重點完善確保依法獨立行使審判權和檢察權的制度;以去地方化為重點優化司法職權配置,建立中央地方雙重法院體制;強化司法隊伍專業性,建立完善司法人員對法律負責的體制機制;逐步加大司法公開化程度,強化對司法公開和問責。

  ■司法體制改革可以説是法治中國建設的一個根本保證。推進司法體制改革有三方面問題:一是如何推進司法體制改革,涉及各地利益的案件,可以由跨區域的法院來審理;二是如何形成審判權與執行權相分離的制度,建立順暢的司法運作機制;三是著力建設主審法官、司法輔助人員和司法後勤保障人員三支隊伍,理順法官與公務員的關係。

  ■法治是市場經濟的基礎,也是市場經濟的保障。建設法治中國,需要把建設法治市場經濟擺在突出位置。一是要用法律界定政府與市場邊界,實現政府與市場、政府與企業關係的定型化、制度化;二是完善産權保護制度,打造法治化的營商環境;三是以法治破題市場治理,加快推進以法治為基礎的市場監管轉型。

  ■法治政府是連接法治國家和法治社會的一個紐帶和橋梁。在整個依法治國建設中,法治政府處在非常重要的位置。首先要強化黨政公務人員的法治思維、法治精神、法治觀念;其次,要破除固化利益的藩籬,當前,部門利益滲透到“依法行政”的過程中,有可能形成法治政府建設的重要阻力;第三,要進一步加強人大在法治政府建設中的作用。

  ■“把權力關進制度的籠子裏”:一是用法律劃清權力邊界;二是用法律規範權力行使,加快政府權力清單立法,推動從中央到地方公佈權力清單,真正使政府做到“法無授權不可為”;三是用法律保障社會監督權力,儘快出臺全面推進權力運作公開化的法律法規,強化人大監督、媒體監督和公眾監督,走出一條以權力制約權力和社會監督權力相結合的新路子。

  ■從改革的歷史經驗看,立法需要適應改革進程需要,提高中央改革決策和改革成果轉化為法律的效率;從依法治國的要求看,需要做到重大改革于法有據,使之盡可能在法律框架下推進改革;從現實的改革進程看,改革需要“立”字當先,盡可能通過法律鼓勵改革試點;某些方面的改革仍需要“破”字當頭,以改革促進法治。

  ■依法推進改革,需要處理好先後順序的問題。我國經濟社會發展中的很多領域,還處在探索階段,如果把一些不成熟的問題用法律形式固定下來,就會帶來負面影響,後續再去調整難度很大。因此,對於改革的立法,不宜操之過急,需要成熟一項推進一項。

  2014年10月28日,中國(海南)改革發展研究院在北京舉辦以“建設法治中國的改革路線”為主題的改革形勢分析會。來自全國人大、國務院發展研究中心、中國社科院、國家行政學院、中國行政體制改革研究會、中國經濟體制改革研究會、清華大學、中國政法大學等機構的領導、專家學者參加了會議。以下是部分與會者發言綜述。

  全面深化改革是實現依法治國的

  根本動力

  中國行政體制改革研究會會長魏禮群認為,國家治理體系和治理能力現代化的根本標誌是法治,要把全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國統籌起來考慮,這是我們黨建設中國特色社會主義的一個完整思路。建設法治中國與全面深化改革是一體的,全面推進依法治國是全面深化改革的重要力量。

  中改院院長遲福林指出,黨的十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線,是新時期治國理政的行動綱領,要實現依法治國的總目標,根本途徑和根本動力在於全面深化改革。全面推進依法治國,需要依靠改革把法治貫穿于經濟社會以及政治生活的全過程。

  中國社會科學院經濟研究所研究員張卓元認為,黨的十八屆四中全會是十八屆三中全會全面深化改革的延續。從經濟層面看,社會主義市場經濟應該就是法治的市場經濟,市場主體要開展公平的競爭,就需要建立一個法治市場。

  中國政法大學研究生院副院長李曙光認為,全面深化改革要以法治引領,法治要起重要作用。形成完備的法治體系,就是要有完備的立法、嚴格的執法、公正的司法和全民的守法。

  清華大學教授孫立平認為,依法治國和全面深化改革不是某一個側面、某一方面、某一個領域的改革,最關鍵的是要解決國家治理的問題。全面深化改革的核心是實現國家治理體系和治理能力現代化,而依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的一個重要節點。

  中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為,黨的十八屆四中全會把法治建設推到新高度,一是開啟了我國依法治國的新時代;二是把國家治理現代化整體納入法治軌道;三是提出了依法治國的內在邏輯,通過依法治國、依法執政、依法行政來構建一個法治國家、法治政府、法治社會,意義深遠。

  國家行政學院經濟學部主任張佔斌認為,黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的目標實質上是事關國家制度的重大問題,這次四中全會作出了依法治國的決定是一個重要的起點。未來我國能不能實現由經濟大國向經濟強國的邁進,需要法治作保障。

  建立完善“依憲治國、依憲執政”的

  制度安排

  中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全指出,依法治國首先是依憲治國,依法執政首先是依憲執政。這兩個“首先”十分重要。依法治國的一般規律,就是要依憲治國、依憲執政、依憲治理。不管哪個國家搞依法治國首先要依憲治國、依憲執政。

  魏禮群強調,在黨和國家的關係上,應該是黨領導國家、領導法治,但黨法要符合國法,把黨規作為建設法治體系一個重要組成部分。與此同時,要嚴格執法。

  遲福林認為,憲法確立了黨的領導地位,堅持黨的領導是建設法治中國的重要前提,是國家長治久安的根基所在。依法治國需要黨“依憲治國、依憲執政”;提高黨的執政能力,也要求黨依據黨內法規管黨,以形成嚴格、規範的黨內治理結構。

  推進司法體制改革的

  實質性突破

  高尚全認為,要搞好依法治國,一是要處理好黨的領導與司法獨立的關係;二是要處理好司法公正與輿論監督的關係。

  遲福林指出,在社會利益多元化和利益格局固化的背景下,實現司法公正,重在深入推進司法體制改革,重在司法去行政化、去地方化、提升專業化、加強公開化。為此,需要以去行政化為重點完善確保依法獨立行使審判權和檢察權的制度;以去地方化為重點優化司法職權配置,建立中央地方雙重法院體制;強化司法隊伍專業性,建立完善司法人員對法律負責的體制機制;逐步加大司法公開化程度,強化對司法公開和問責。

  李曙光認為,司法體制改革可以説是法治中國建設的一個根本保證。推進司法體制改革有三方面的問題很重要:一是如何推進司法體制改革,司法體制改革要解決人民群眾最關心、最直接、最迫切的一些利益問題,涉及各地利益的案件,可以由跨區域的法院來審理;二是司法體制改革的重點是如何形成審判權與執行權相分離的制度,要讓審判者裁判,讓裁判者負責,建立順暢的司法運作機制;三是加強司法隊伍建設,要著力建設主審法官、司法的輔助人員和司法的後勤保障人員三支隊伍,要理順法官與公務員的關係,改革法官遴選方式。把這三個問題解決好,司法體制改革將為我國全面深化改革提供一個堅實的制度保障。

  加快建設

  法治市場經濟

  高尚全指出,在經濟體制改革上,有些法律缺位,要加快立法;有些法律規定不科學,需要修改完善;有些不適應現實需求,需要廢除。將改革與法治的“立改廢釋”結合起來,還有相當多的文章要做。

  全國人大外事委員會副主任委員趙白鴿指出,目前市場經濟體制要進一步完善,面臨相當多的立法任務。

  張卓元指出,建設統一開放競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的一個基礎條件,現在的問題在於如何強化政府的依法行政。例如每年國土部都公佈土地違法事件,地方政府成為違法主體。要建設法治國家,政府依法行政尤為重要。

  遲福林認為,法治是市場經濟的基礎,也是市場經濟的保障。建設法治中國,需要把建設法治市場經濟擺在突出位置。未來6年,我國經濟轉型正處於歷史關鍵節點:一是要用法律界定政府與市場邊界,實現政府與市場、政府與企業關係的定型化、制度化;二是完善産權保護制度,打造法治化的營商環境;三是以法治破題市場治理,加快推進以法治為基礎的市場監管轉型。

  李曙光認為,我國過去30餘年經濟的快速發展,根源不在於政府主導,而在於法治的不斷改善,尤其是1993年後加快了市場經濟法治建設。未來我國經濟要保持快速發展的態勢,還是要靠法治來推動。

  建設法治政府,

  將權力關進制度的籠子

  遲福林指出,全面推進依法治國,關鍵在於“把權力關進制度的籠子裏”,提升法律的實施力和權威性。這就需要以法律制約權力,以法律規範權力,實現政府權力法定、程式法定、監督法定,加快推進法治政府建設進程。為此,一是要用法律劃清權力邊界;二是用法律規範權力行使,加快政府權力清單立法,推動從中央到地方公佈權力清單,真正使政府做到“法無授權不可為”;三是用法律保障社會監督權力,儘快出臺全面推進權力運作公開化的法律法規,強化人大監督、媒體監督和公眾監督,走出一條以權力制約權力和社會監督權力相結合的新路子。

  趙白鴿認為,推進法治政府建設,要體現決策和實施相分離,加大對一些案例的研究,提升社會和民眾的參與度,進一步形成依法執政和改革的合力。

  汪玉凱認為,法治政府是連接法治國家和法治社會的一個紐帶和橋梁。在整個依法治國建設中,法治政府處在非常重要的位置。首先要強化黨政公務人員的法治思維、法治精神、法治觀念;其次,要破除固化利益的藩籬,當前,部門利益滲透到“依法行政”的過程中,有可能形成法治政府建設的重要阻力;第三,要進一步加強人大在法治政府建設中的作用。

  國家行政學院科研部原主任許耀桐認為,依法治國中依法決策很重要。依法決策就是按照憲法和法律的規定,運用法治的手段將執政黨、人大和政府的公共政策納入法治化的軌道,以法律規範和約束決策的全過程。依法決策有兩部分構成:一要做到決策的項目內容符合法律;二要做到決策的程式方法符合法律。完整的決策過程要經歷謀劃、決斷、實施和監督四個階段,也都應該上升為法律規定,法定化。下一步依法決策改革的重點在於:一是實行決策過程中的謀斷分離,將謀劃交給智庫去做,決策者只需要決斷。政府法律顧問制度即出於此考慮。二是加大對決策責任監督和追究力度,建立一套對決策形成和實施評估的機制,全會提出的重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,就是保障。不論時間變化、空間變化,決策者都要對決策承擔責任,防止濫用決策權。

  國務院發展研究中心社會發展研究部部長葛延風認為,法治建設最重要的一點是把權力關進制度的籠子裏,但這個過程非常之難。現在一個很大挑戰是有法難依,很多法律法規多是原則、目標,缺乏具體的執行辦法,導致執法部門空間過大,缺乏約束力。在政府與老百姓之間,要推進依法平等,當前最重要的是政府機構切實推進依法行政,建立權力清單。

  張佔斌認為,黨和政府要帶頭守法,樹立法治精神,人民才能守法,真正樹立法律權威,用法治的思維、法治的方式來治理國家。目前,最緊要的是從經濟角度出發,在市場決定資源配置的前提下,如何更好地發揮好政府的作用。這要求法治建設必須跟上,加大法治政府建設力度,按照法律精神辦事。

  以建設法治社會為重點

  創新社會治理

  魏禮群認為,全面推進依法治國,是在經濟、政治、社會、文化、生態文明各個領域都要依法治國,這是我們黨建設中國特色社會主義一個完整的思路。

  遲福林指出,面對日益增大的社會矛盾和社會風險,面對比較突出的腐敗現象,面對權力運作缺乏嚴格有效約束的現實,已經難以繼續用行政控制、行政管理、穩定壓倒一切的思路求得社會長期穩定。這就需要運用法治思維創新社會治理,儘快在法治社會建設上破題。一是加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度,儘快清理廢止與憲法精神不符的某些法律法規制度,例如廢除關於城鄉二元體制、不合理徵地拆遷等領域的法規、條例等;二是進一步解放思想,依法鼓勵支援社會組織廣泛參與社會治理;三是加快社區自治的制度創新,完善社區自治法規條例,充分發揮市民公約、鄉規民約的作用強化社區自我約束、自我管理的能力。

  葛延風認為,面對經濟下行、中等收入陷阱等風險,重要的是建立一套行之有效的社會政策體系。但現實情況是,與發達國家和一些轉型國家相比,我國社會政策體系建設明顯滯後,特別是制度化建設明顯滯後,法治化水準比較低,沒有形成有效的規矩。社會領域的法治建設的重要性絕不比經濟領域低,未來應該在社會治理、社會領域的法治化建設中下工夫。強化社會治理,重要的是發展公益性社會組織。社會組織對整合內部利益訴求、協調群體關係具有非常重要的意義,在這方面需要加快立法進程。

  趙白鴿指出,社會組織發展現在遇到很多問題,規範和推進社會組織發展,需要有一個系統的設計。這裡,尤其是要重視和發揮智庫的作用,以提升政府決策的科學化和專業化水準。

  孫立平認為,社會要真正走向法治,需要正確處理歷史遺留問題,也就是説,老問題老辦法解決,想辦法所有解決;新問題新辦法解決,納入法治化建設軌道。

  中國經濟體制改革研究會顧問宋曉梧認為,要用法律來調解一些重大社會關係。例如,用法律來規範勞動關係,用法治來緩解一些企業主與勞工關係緊張的問題。

  許耀桐認為,要發揮參謀諮詢等輔助機構對決策的作用,就是要把謀的事交給智庫來承擔,由他們來提出決策諮詢報告和建議方案,供決策參考、權衡。

  實現全面深化改革與依法治國的

  雙輪驅動

  高尚全指出,依法治國要靠改革,全面深化改革要有法治的保障,因此,全面深化改革與依法治國需要相互尊重、相互促進、雙向驅動,才能實現中華民族偉大復興的中國夢。

  魏禮群認為,法治要主動適應改革發展的情況,不是有了法治就束縛改革,法治對改革發展不僅是推動作用,還有一個保障作用。

  遲福林認為,建設法治中國,需要全面深化改革。為此,解決好立法與改革的關係至關重要:從改革的歷史經驗看,立法需要適應改革進程需要,提高中央改革決策和改革成果轉化為法律的效率;從依法治國的要求看,需要做到重大改革于法有據,使之盡可能在法律框架下推進改革;從現實的改革進程看,改革需要“立”字當先,盡可能通過法律鼓勵改革試點;某些方面的改革仍需要“破”字當頭,以改革促進法治。

  張卓元認為,改革到了今天,社會主義市場經濟體制初步建立,改革進入深水區,需要打破既得利益格局。在這個大背景下,改革需要更多自上而下的推動,需要先重視立法,用立法來推動改革,改革進入到了一個依法改革、于法有據的改革的新階段。

  李曙光認為,在全面依法治國的大目標下,我國進入了一個全面用法治來推進改革的時代。一是實現法治與改革、政策的相互銜接;二是重大改革要有法有據;三是要用法治來推動改革。要尋求改革的突破,必須有法治來支撐,根據改革需求,加快推進立改廢釋進程。

  宋曉梧強調,改革與法治的關係,不僅是個理論問題,而且是地方改革中面臨的迫切需要解決的具體問題。重點是處理好法治與改革試點之間的關係,有些重大改革涉及問題非常複雜,各地方情況又不一樣,確實需要選擇一兩個、兩三個有代表性的地點試點。

  葛延風認為,依法推進改革,需要處理好先後順序的問題。我國經濟社會發展中的很多領域,還處在探索階段,如果把一些不成熟的問題用法律形式固定下來,就會帶來負面影響,後續再去調整難度很大。因此,對於改革的立法,不宜操之過急,需要成熟一項推進一項。

  孫立平認為,僅僅強調改革于法有據還不夠,要強調改革要通過立法的程式、立法的方式來推進。一些改革方案出臺,得先把它上升為法律,用法律的方式來推行。

  (綜述整理:中國(海南)改革發展研究院 張飛)

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