日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），為“三農”改革發展注入了新活力。那麼，推進土地流轉、發展規模經營對當前我國農業生産有何意義？土地流轉如何健康有序推進？財稅部門如何發力支援土地流轉？本報記者為此專門採訪了中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授。

　　一問：為何積極推進土地流轉？土地流轉是發展現代農業的必由之路

　　《意見》指出，伴隨我國工業化、資訊化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水準不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。

　　對此，鄭風田表示，按照常住人口計算，我國農村戶均耕地面積約半公頃。若戶均經營規模提高到約2公頃，就需要再減少三分之二以上的農戶。有測算顯示，在北方單季地區，家庭經營的適度規模應在120畝；在南方兩季地區，則為60畝。按照這一標準，糧食生産僅需勞動力4300萬人。據估計，我國目前從事糧食生産的勞動力在1.5億人左右。這就意味著，全國糧食生産實現規模化經營，尚需轉移1億左右的農業剩餘勞動力。

　　根據第二次全國農業普查的數據計算，平均每個農業生産經營戶只能經營9.1畝耕地，每個農業從業人員只能經營5.2畝耕地，如果扣除物資成本後每畝耕地一年的凈收益按500元計算，一個農業從業人員一年的純收入只有2500元，不如在外打工一個月的收入。

　　關於土地流轉問題，鄭風田曾經做過多次調研。他説，現實中，推進土地流轉的呼聲很大。第一種呼聲來自基層政府，他們認為單家農戶土地太分散，效率低，難管理。不少農民不願種田還拋荒，由政府收回出租給種田大戶、農業龍頭企業等效率更高，收益也更大。第二種呼聲來自種糧大戶，一些目前繼續留在農村的種糧大戶土地承包面積不大，留在農村搞農業有點“吃不飽”，希望多租點地耕種，但現實往往租不到地。那些外出打工者不種地還能夠拿到政府種糧補貼就更顯不公平。第三種呼聲來自農業專業合作社，一家一戶難以解決小生産和大市場之間的矛盾，專業合作社讓大家組織起來，近年來發展十分迅速。但土地分散經營使生産效率低下，如果流轉給合作社，則有利於規模經營管理。第四種呼聲則來自農業龍頭企業，一些企業想搞全産業鏈，到農村租地，搞有機農業，搞加工，對農地的需求量很大，但他們往往租不到地，或者目前租的地遠遠滿足不了實際的需求。

　　為此，《意見》明確指出，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利於優化土地資源配置和提高勞動生産率，有利於保障糧食安全和主要農産品供給，有利於促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收，應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發，積極穩妥地推進。

　　二問：如何健康有序推進？以尊重農民意願為前提

　　近年來，農村土地流轉呈加快之勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，佔家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。

　　鄭風田説，從總體上看，我國農村土地流轉總體上平穩健康，但也存在一些問題，有的地方政府是“為了流轉而流轉”，不講方法，不問結果，不管成效，強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、侵害了農民合法權益。

　　“有序流轉土地經營權，前提是農民‘想流轉’。”鄭風田説，土地承載了農民太多的希望，是衣食來源，也是精神寄託。想讓農民流轉，就得讓他們願流轉。按照中央精神，農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。

　　在鄭風田看來，農村土地承包經營權流轉，本質上是土地權利和利益的調整，涉及權利關係廣泛複雜，需要妥善處理。對於當前實際操作中存在的強行推動流轉、侵害農民合法權益等問題，需要引起重視，認真解決。

　　鄭風田説，中央農村工作會議強調，要“守住一條底線”，即充分保障農民土地承包經營權，不能限制或者強制農民流轉承包土地。“不能強制農民流轉土地，是中央向基層政府釋放的一個強力信號，那就是告訴基層政府，要尊重農民的土地承包權益，不能以各種藉口去拿農民的地，危及國家糧食安全與社會穩定。”鄭風田説。

　　基於此，《意見》提出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。

　　三問：財稅金融如何發力？明確方向、精準施策

　　加大扶持力度，推進土地流轉、發展規模經營，財稅金融部門該如何定向發力、精準施策？

　　《意見》明確指出，扶持糧食規模化生産。加大糧食生産支援力度，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生産規模經營主體傾斜。在有條件的地方開展按照實際糧食播種面積或産量對生産者補貼試點。對從事糧食規模化生産的農民合作社、家庭農場等經營主體，符合申報農機購置補貼條件的，要優先安排。

　　對此，鄭風田指出，對實際糧食生産者進行補貼也是必要的。現在國家已經意識到了這個問題，並出臺了相應的政策。這些大戶多種了地，多生産出了糧食，為國家做出了貢獻，但個人收入卻沒有提高多少，自然要給他們一定的補貼和獎勵，來化解土地租金等部分經營成本，鼓勵他們多種田、種好田。

　　對於新型農業經營主體的扶持，《意見》提出，鼓勵地方擴大對家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織的扶持資金規模。支援符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜。加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資産轉交合作社持有和管護的管理制度。

　　在金融支援方面，《意見》提出，綜合運用貨幣和財稅政策工具，引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支援機制，創新金融産品和服務，加大信貸支援力度，分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業産業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方式，拓寬融資渠道。

　　不過也有人提出，近年來，隨著土地流轉快速推進，大量工商資本進入農村，一些地區“非農化”和“非糧化”現象嚴重。對此，《意見》專門提出，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範。

　　對於工商資本進入農業，有專家指出，要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度，要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。要鼓勵和支援工商企業發展現代種養業，支援其進入農産品加工流通和社會化服務領域，與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制。