全國人大常委會8月31日表決通過了關於修改預演算法的決定。針對地方政府債務問題，歷時20年修訂的預演算法從法律上首次允許地方政府舉債。圍繞“地方政府債券”，我國將建立一系列債務借、還、用的約束機制。

　　截至2013年6月末，各類地方政府性債務總計17．8萬億元。專家認為，改革立足“開正門、堵偏門”，明確了地方債務管理改革的路線圖，上千家融資平臺的轉型大幕也將拉開。

　　地方債務將受約束

　　全國人大常委會關於修改預演算法的決定將自2015年1月1日起施行，修訂中首度明確了地方政府舉債的權責。

　　此前，已實施10年的上一版預演算法規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。這使地方政府舉債行為處於灰色地帶，主要靠融資平臺“曲線”舉債未受法律認可。修訂後的預演算法，將在有限放開地方政府發債的同時，強化總量監管和風險防控。“建立通過發行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決了怎麼借的問題。”財政部部長樓繼偉在8月31日的新聞發佈會上説。市場人士認為，預演算法修訂確認省級政府發行地方政府債券，將更強調國務院和人大的總量控制。

　　此前的審議稿中已表示，經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。“政府借來的錢花到哪，還要有嚴格的監督。法律將明確可以用在如保障房、博物館建設等公益性資本支出領域，但不能拿來買公車、蓋大樓、發工資。”財政部財科所副所長白景明認為，本次修訂中，“只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”的約束也十分明確。

　　地方政府債券將“開正門”

　　審計署數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859．17億元，計入擔保、救助性質的債務部分後，三類地方政府性債務總額接近18萬億元。

　　中信證券分析師鄧海清認為，此次預演算法修訂意義在於，建立了地方債務的系統性監管體系。特別是在債務借、還、用方面，建立了中國地方政府債務約束的法律體系。

　　在借債方面，約束舉債權，地方融資平臺面臨轉型。國務院已批准廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個省區市試點地方債自發自還。截至8月下旬，8個試點省區市已完成招標發行。中國社科院金融研究所副研究員安國俊認為，隨著法律的修訂，更多省份有望更快運用政府債券這一“正門”，減少墊資建設、融資平臺等“偏門”。

　　在還債方面，要提供償債計劃來源，納入預算全口徑監督。同時，為解決公眾對預算“不清楚”、“看不懂”，預演算法修訂後在預算編制階段要求，各級預算支出應按功能分類和經濟分類編制，通過功能分類或經濟性質反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務的經營性用途。“不少地方為了拉升GDP，大量借債用於工業園、開發區建設。按照債務不得用於非公益目的要求，工業園區、開發園區自設的部分‘小金庫’平臺公司將失去設立依據，受到的衝擊最大。”鄧海清説。

　　有助於治理地方違規舉債

　　“中國地方政府的債務問題受到各界高度關注。地方政府性債務風險總體可控，但局部問題需要警惕。”交通銀行首席經濟學家連平介紹，目前我國商業銀行地方政府融資平臺的不良率普遍為0．1％~0．2％，尚處於較低水準。

　　不過，部分縣市乃至鄉鎮債務增速過快、普遍採取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出臺系統性規範約束。“一些地方亂舉債，缺計劃，財政收入增長明顯慢于到期債務增長。比如2013年到期的債務增速達60％，而同期財政收入增速僅為15％。”連平説。

　　此外，一些地方政府性債務的償還能力對土地批租收入的依賴也在上升。專家認為，完善債務運作監測，簡化舉借債務主體，將是進一步改革的方向之一。審計署此前發佈公告稱，截至3月末，尚有9個省本級為償還債務舉借新債579．31億元，已有8．21億元債務逾期未還。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，改革中，還應將社會保障資金缺口、政府承諾投入事項等“隱性負債”納入公共預算管理。“目前債務管理、舉債部門過多，甚至一筆債務的管理涉及十幾個部門，應通過建立債務比例約束、擔保限額和資格限制，建立財政部門的債務集中管理。”