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2022年10月06日 星期四

樓繼偉談新預演算法:規範地方政府債務管理

  • 發佈時間:2014-09-01 11:13:07  來源:人民日報  作者:佚名  責任編輯:孫業文

  8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國預演算法〉的決定》(以下簡稱《決定》),並重新頒布修訂後的預演算法,《決定》自2015年1月1日起施行。新預演算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神,充分體現了黨中央、國務院確定的財稅體制改革總體要求,以及近年來財政改革發展的成功經驗,同時也為進一步深化財稅改革引領方向,在預算管理諸多方面取得了重大突破。預演算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律,是財政領域的基本法律制度。新預演算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果,更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事,標誌著我國加快建立全面規範、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。

  一、預演算法修改的必要性和緊迫性

  原預演算法自1995年施行以來,對於規範預算管理,推進依法理財,加強國家宏觀調控,促進經濟社會發展發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立,原預演算法已不能完全適應形勢發展的要求,主要是對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規範性、預算監督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規定。此外,近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經驗,也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標,強調財政是國家治理的基礎和重要支柱,提出要完善立法、建立現代財政制度。預算是財政的核心,現代預算制度是現代財政制度的基礎,是國家治理體系的重要內容。因此,修改預演算法,是規範預算行為,推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要,是深化預算制度改革、建立現代財政制度的必然要求,是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

  二、新預演算法的重大突破

  我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上,處理好政府與市場的關係,財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預算管理上,力爭做到預算完整,公開透明,科學有序,執行有效,紀律嚴明。新預演算法反映了上述現代預算管理的基本要素,是現代財政制度的重要組成部分。

  (一)完善政府預算體系,健全透明預算制度。

  近年來,隨著預算管理制度改革的不斷深化,我國已經取消了預算外資金,所有財政收支全部納入政府預算,接受人大審查監督。這一實踐符合現代預算完整性的要求,體現了建立全口徑預算的改革方向。因此,新預演算法刪除了有關預算外資金的內容,並明確規定:政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關係作出規範。

  公開透明是現代財政制度的基本特徵,是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預決算公開方面做了大量工作,取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果並使之規範化、制度化,新預演算法增加規定,除涉及國家秘密的事項外,經本級人大或其常委會批准,預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表,應當在批准後20日內由政府財政部門向社會公開,並對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出説明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復後20日內由各部門向社會公開,並對其中的機關運作經費的安排、使用情況等重要事項作出説明。

  (二)改進預算控制方式,建立跨年度預算平衡機制。

  原預演算法規定預算審查的重點是收支平衡,同時要求預算收入徵收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行“順週期”問題,容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時,為完成任務收“過頭稅”,造成經濟“雪上加霜”;而在經濟過熱時,為不抬高基數搞“藏富於民”,該收不收,造成經濟“熱上加熱”。這既不利於依法徵稅,也會影響政府“逆週期”調控政策效果。根據十八屆三中全會關於“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求,新預演算法增加規定,各級人大預算審查的重點是:預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策,收支政策是否可行;重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當;對下級政府的轉移性支出預算是否規範、適當等內容。為確保收入預算從約束性轉向預期性,新預演算法要求各級預算收入的編制,應當與經濟和社會發展水準相適應,與財政政策相銜接;各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。

  同時,為適應經濟形勢發展變化和財政宏觀調控的需要,新預演算法強調,各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金,用於彌補以後年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執行中有超收收入的,只能用於衝減赤字或者補充預算穩定調節基金。省級一般公共預算年度執行中,如果出現短收,通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的,經本級人大或者其常委會批准,可以增列赤字,報財政部備案,並應當在下一年度預算中予以彌補。這就為今後實行中期財政規劃管理,研究編制三年滾動財政規劃,並強化其對年度預算的約束留出了空間。

  (三)規範地方政府債務管理,嚴控債務風險。

  原預演算法規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字”。但實際上,地方政府出於發展需要,採取多種方式融資,已經形成較大規模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理,脫離中央和同級人大監督,存在一定的風險隱患。為規範地方政府債務管理,按照疏堵結合、“開前門、堵後門、築圍墻”的改革思路,新預演算法增加了允許地方政府舉借債務的規定,同時從五個方面作出限制性規定:一是限制主體,經國務院批准的省級政府可以舉借債務;二是限制用途,舉借債務只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出;三是限制規模,舉借債務的規模,由國務院報全國人大或者全國人大常委會批准,省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務,列入本級預算調整方案,報本級人大常委會批准;四是限制方式,舉借債務只能採取發行地方政府債券的方式,不得採取其他方式籌措,除法律另有規定外,不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保;五是控制風險,舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則,又適應了地方經濟社會發展的需要,從法律上解決了地方政府債務怎麼借、怎麼管、怎麼還的問題,有利於把地方政府融資引導到陽光下,建立起規範合理的地方政府舉債融資機制;有利於人大和社會監督,防範和化解債務風險。

  (四)完善轉移支付制度,推進基本公共服務均等化。

  國家實行財政轉移支付制度,是分稅制財政體制改革中的成功經驗,對於縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了重要作用。但在執行中,也存在專項轉移支付設置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規範和完善轉移支付制度,新預演算法增加規定:財政轉移支付應當規範、公平、公開,以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院規定應當由上下級政府共同承擔的事項外,上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應當提前下達轉移支付預計數,地方各級政府應當將上級提前下達的預計數編入本級預算。這將有利於優化轉移支付結構,提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性,有利於減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預,也有利於地方統籌安排預算,提高地方預算編報的完整性。

  (五)堅持厲行節約,硬化預算支出約束。

  針對現實中存在的奢侈浪費問題,為貫徹黨中央關於厲行節約反對浪費的要求,推動建設廉潔政府,新預演算法確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調,各級預算支出的編制,應當貫徹勤儉節約的原則,嚴格控制各部門、各單位的機關運作經費和樓堂館所等基本建設支出。對各級政府、各部門、各單位在預算之外或者超預算標準建設樓堂館所的,責令改正,並對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分。

  現代預算管理的靈魂,是硬化預算對政府支出的約束,而硬化預算支出約束的關鍵在於不能隨意開財政收支的口子。為此,新預演算法增加規定:在預算執行中,各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施,也不制定減少財政收入的政策和措施;必須作出並需要進行預算調整的,應當在預算調整方案中作出安排。

  國庫集中收付制度,是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現這一改革成果,新預演算法增加規定,國家實行國庫集中收繳和集中支付制度,對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督,按照國務院的規定完善國庫現金管理,合理調節國庫資金餘額。

  三、認真貫徹實施新預演算法

  法律的生命在於實施,法律的權威也在於實施。“天下之事,不難於立法,而難於法之必行”,如果有了新預演算法而實施不力,那麼法立得再好也會打折扣的,依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預演算法是我國財政經濟工作的一項重要任務,當前應著重做好以下工作:

  第一,做好新預演算法的學習宣傳工作。要認真學習、全面理解新預演算法,準確掌握新預演算法的精神、原則和各項具體規定,增強預演算法治意識,自覺把新預演算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則,嚴格依法辦事,嚴肅財經紀律,切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。各級財政部門在學好用好新預演算法的同時,還要大力做好新預演算法的宣傳普及工作,把該法作為“六五”普法的重要內容,除專門組織新預演算法培訓外,其他業務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在“六五”普法驗收中要把各地貫徹執行新預演算法的情況作為重要考核內容。同時,各地要採取各種方式廣泛宣傳新預演算法,讓社會公眾了解掌握預演算法律知識,推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

  第二,做好新預演算法實施的立法配套工作。新預演算法的制定和實施正處於我國全面深化改革時期,對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。我國是一個大國,各地預算管理所面臨的環境和條件不同,預算管理的水準差別也較大。因此,本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則,中央層面還需要按照新預演算法確定的原則及授權,抓緊修訂預演算法實施條例,研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。總之,加快形成一套較完善的現代預算制度,增強新預演算法的可操作性、可執行性,為依法理財奠定堅實的制度基礎。

  第三,做好新預演算法實施與深化財稅改革的協調推進工作。這次新預演算法的制定和實施具有承前啟後的重要作用,它認真總結並繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來,我國預算管理實踐的經驗,同時也明確了今後預算管理活動的方向,為深化預算制度改革預留了空間。在貫徹實施新預演算法的同時,我們要做好各項財稅改革具體方案與新預演算法的銜接工作,做好新預演算法配套制度建設與財稅改革具體方案的銜接工作,相互協調,同步推進,堅持用制度引領和推進改革,在改革中不斷完善制度。

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