？貸款風險分類和損失撥備制度變革

　　——銀行監管改革探索之三

　　王兆星

　　在銀行監管理論框架中，資本的作用是抵補非預期損失（Unexpected Loss），資本充足的標準是銀行所持有的資本足以覆蓋各類非預期損失，而各類資産和表外項目的預期損失（Expected Loss）應由銀行所提取的風險損失準備金抵補。如果風險損失準備金不足，就要直接衝減資本。因此，資本與撥備是密切相關的，撥備監管制度是整個資本監管體系的重要組成部分，只有嚴格計提撥備後計算的資本充足率才是真實可靠的。在我國的監管實踐中，撥備提取的主要依據是貸款風險分類結果，資本和撥備又與貸款風險分類制度密切相關，這也是銀監會成立後，提出“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足”監管路線圖的根本原因。為了更為準確、全面地把握我國的資本監管制度，我們必須從全局的角度，系統性地梳理貸款風險分類制度、損失撥備制度與資本制度之間的關係，在知其然並知其所以然的基礎上，探討未來改革完善的方向和路徑。筆者將首先分析貸款風險分類、撥備和資本三者之間的區別與聯繫，確定制度變遷的主線，然後再分別闡述貸款風險分類制度和撥備制度的沿革歷程，最後討論當前面臨的主要挑戰和未來改革的方向。

　　貸款風險分類與撥備、資本的內在邏輯

　　在標準的監管理論中，資本的作用是抵補非預期損失，而撥備的作用是抵補預期損失。如果把全部風險比作一座冰山，預期損失就是已經能夠看得到的“水上部分”，用撥備來覆蓋；而看不見的“水下部分”就是非預期損失，用資本來覆蓋。而貸款風險分類制度就是刻度，是監管部門用來判斷已提取的撥備與資本是否能夠覆蓋預期損失和非預期損失的依據。其中衡量“水下部分”的刻度屬於資本監管的範疇，本文不做重點討論，我們將聚焦于“水上部分”的刻度，即與撥備對應的貸款風險分類制度。該制度的作用在於用一個外部統一的尺規測量風險冰山“水上部分”的大小，確定應當計提撥備的具體數額。如果商業銀行實際計提的撥備低於應當計提的撥備，即不足以覆蓋看得見的損失，就應當將兩者之間的差額從資本中扣除，再計算資本充足率；反過來，如果商業銀行實際計提的撥備高於應當計提的撥備，兩者之間的盈餘原則上允許計入附屬資本或二級資本，保護商業銀行更為審慎地計量風險和提取撥備的積極性。由此，我們也可以看出，貸款風險分類制度、撥備制度與資本要求是整個資本監管制度不可分割的有機組成部分，其共同目的是在準確識別風險和計量風險的基礎上，提早計提撥備與資本來抵禦和補償各類已經預計到或潛在的風險。貸款風險分類是否準確、撥備計提是否充足，直接決定了資本充足率的真實性與可靠性。

　　在介紹與撥備相關的貸款風險分類制度前，我們先了解一下與資本相關的貸款風險分類制度背景。用於計量“水下部分”的貸款風險分類“刻度”是由巴塞爾委員會制定的。1988年公佈的第一版巴塞爾資本協議，根據風險的不同將貸款資産分為四類，分別適用0、20%、50%和100%四個風險權重，大體對應銀行對中央政府、金融機構、個人住房按揭和其他私人債權的四類資産，用於計算銀行的加權風險資産，再乘以4%和8%分別作為核心資本和總資本的最低要求。2004年公佈的第二版巴塞爾資本協議中，引入標準法，進一步細化了貸款風險權重的設定，允許商業銀行根據外部評級結果確定貸款的風險權重。

　　與全球相對統一的資本監管制度不同，針對撥備進行的貸款風險分類在國際上並沒有完全統一的標準，大體分為兩種模式：一是歐洲模式，以會計準則作為提取撥備的監管標準。會計準則強調以實際發生的交易或事項進行會計確認、計量和報告，要求出現可以確認減值的客觀事項，如違約、市場重大變化等，才應當計提撥備。也就是説，只對不良貸款才有計提撥備的要求，但具體計提多大比例由銀行根據可能的損失自行判斷，更為強調商業銀行的自我判斷和度量。二是美國模式，以美國為代表，並被包括我國在內的新興市場國家所借鑒。該模式由監管部門制定貸款風險的分類標準，將貸款分為正常、關注、次級、可疑和損失五類，並規定了不同類別貸款的撥備計提比例，更為強調撥備監管標準的統一性。

　　具體到我國，在改革開放初期，對貸款風險分類與撥備、資本之間關係的認識並不清晰準確，其背後的理念調整和具體制度與國際慣例接軌也是一個循序漸進的過程，從中也形成了我國貸款風險分類與損失撥備獨特的制度變遷之路。但需要説明的是，雖然制度上有所差異，但這兩項制度的變遷歷程都充分表明：更加準確客觀地識別風險和計量風險，並在此基礎上計提充足的撥備與資本，以抵禦各類風險衝擊，維護金融安全與穩定，是我們進行制度建設與完善的永恒主題。回顧歷史也將有助於我們進一步厘清認識，明確未來的改革方向與路徑。

　　我國貸款風險分類制度的沿革

　　我國銀行最早使用的貸款風險分類標準被稱為“正常+一逾兩呆”的四級分類方法，即除正常貸款外，還包括逾期、呆滯和呆賬三類不良貸款。1988年，財政部發佈《關於國家專業銀行建立貸款呆賬準備金的暫行規定》（財商字[1988]277號），規定了可以列為呆賬貸款的四種情況：一是借款人依法破産；二是借款人死亡；三是借款人遭受重大災害；四是國務院專案批准核銷的貸款。1993年是我國會計制度從收付實現制轉向權責發生制的轉軌年，此前是收到利息時計入損益，1993年改為應計利息計入損益。為了解決利息的賬務處理問題，1993年財政部印發的《金融保險企業財務制度》，明確了逾期貸款和呆滯貸款的標準：借款人逾期（含展期後）半年以上的放款作為逾期放款；其中逾期（含展期後）三年以上的放款，作為催收放款管理，應收利息不再計入當期損益，實際收到的利息計入當期損益，後來被約定俗成為“呆滯貸款”。

　　四級分類方法對於貸款風險的識別顯然是不充分的，特別是過於滯後和僵化，無法滿足商業銀行和監管當局精細化風險管理和監管的需要。為此，1998年人民銀行印發了《貸款風險分類指導原則》（試行），採用以風險為基礎的分類方法，把貸款分為正常、關注、次級、可疑和損失五類，其中後三類合稱為不良貸款，以更為真實、全面、動態地反映貸款品質。《貸款風險分類指導原則》于2002年1月1日起全面實施。

　　貸款風險從四級分類到五級分類是一次質的飛躍。銀監會成立後，繼續沿用了人民銀行1998年確定的五級分類方法，並進一步加大了實施力度，提出將貸款準確分類作為銀行監管最為重要的基礎之一。同時，根據監管實踐中面臨的新問題，不斷梳理原有制度存在的一些缺陷和不足，于2007年發佈了新的《貸款風險分類指引》。

　　與原來的《貸款風險分類指導原則》相比，《貸款風險分類指引》主要有四個變化：一是對零售貸款，包括自然人、小微企業和農戶使用脫期法進行分類，允許商業銀行依據貸款逾期時間長短和擔保抵押情況的兩維矩陣對其風險進行五級分類，而不必對數量眾多的小額借款人進行逐戶的信用狀況評價，從而簡化了小額貸款的分類流程；二是增加了審慎性原則，對難以準確判斷借款人還款能力的貸款，應適度下調其分類等級；三是要求商業銀行加強內控建設，提出商業銀行高級管理層要對貸款分類制度的執行、貸款分類結果的可靠性承擔責任，商業銀行內部審計部門檢查、評估的頻率每年不得少於一次；四是擴大了風險分類的覆蓋範圍，要求對貸款以外的各類資産，包括表外項目中的直接信用替代項目也根據資産的凈值、債務人的償還能力、債務人的信用評級情況和擔保情況進行科學分類。

　　我國貸款損失撥備制度的沿革

　　我國貸款損失撥備制度也經歷了不斷演變完善的過程。1988年，財政部發佈《關於國家專業銀行建立貸款呆賬準備金的暫行規定》，首次從制度層面提出了建立貸款風險損失準備金的要求，規定呆賬準備金按各類貸款年初餘額的一定比例提取，專項用於核銷呆賬貸款。呆賬準備金的提取一方面是進行賬務處理的需要，另一方面也具有風險準備的特徵，在客觀上起到了抵禦風險、減緩壞賬衝擊的作用。但相對於當時我國銀行機構的不良貸款水準，呆賬準備金提取比例明顯過低。2002年全面實施的《貸款風險分類指導原則》，為科學、充足地計提撥備創造了條件，確立了根據風險大小確定撥備計提比例的原則。2002年，人民銀行經商財政部同意，印發了《銀行貸款損失準備計提指引》，標誌著我國貸款損失撥備制度的重大改革與完善。

　　《銀行貸款損失準備計提指引》建立了三個層級的撥備：一是一般準備，按照年末貸款餘額的1%提取；二是專項準備，根據貸款風險分類結果按季度計提，其中關注類貸款計提比例為2%，次級類貸款計提比例為25%，可疑類貸款計提比例為50%，損失類貸款計提比例為100%；三是特種準備，由商業銀行根據審慎原則和貸款的特殊風險自行提取。專項準備和特種準備均屬於預期損失的範疇。銀監會成立後，進一步明確商業銀行至少要足額計提專項準備，在此基礎上計算的資本充足率才是監管當局認可的，“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足”的監管路線圖即由此而來。

　　2006年，財政部發佈了新的《企業會計準則》，銀行的賬務處理開始採用國際會計準則（歐洲模式），要求對貸款計提減值準備，計提的數額為貸款的賬面價值減去該貸款未來預計産生現金流量的折現值。自此，我國商業銀行的貸款損失撥備需要滿足兩套制度的要求，既要滿足會計的減值準備要求，又要滿足監管的專項準備要求。那麼，撥備的監管要求和會計要求是否可以趨同，重新整合為一套統一的撥備制度呢？這顯然是未來改革的方向，但在當時和現在的條件下仍然存在著一些必須考量的因素。首先，在國際範圍內，會計和監管理念仍存在著較大分歧。監管機構主張使用更為審慎的預期損失模型計提撥備；而會計標準制定機構更傾向於中性的現金流預計模型。因此，國際上很多國家的監管當局制定了單獨的撥備監管制度。其次，我國銀行自我約束機制尚不完善。商業銀行自行估計的貸款減值準備如果不夠審慎，計提的撥備如嚴重不足，很可能會危及金融安全與穩定。

　　實際上，自2006年我國撥備監管制度就已開始面臨新的挑戰。一方面，隨著不良率的不斷下降，商業銀行根據2002年制定的撥備提取辦法計提的專項準備越來越少；另一方面，經過近十年的經濟高速增長，商業銀行對未來的預期過於樂觀，根據會計準則自行計提的減值準備實際上也不夠審慎。特別是在2009年，銀行貸款增長了33%，而各類損失撥備只增長了18%，這一趨勢如果延續下去，我國銀行業將再次陷入風險損失準備金和資本金嚴重不足的危險局面。為此，銀監會從2009年開始考慮引入動態撥備制度，前瞻性地運用宏觀審慎視角的逆週期工具，要求商業銀行在經濟上行期和利潤較好的情況下多計提撥備，以應對未來更為不確定的經濟金融環境。

　　2011年，銀監會發佈《商業銀行貸款損失準備管理辦法》，提出了兩項新的撥備監管指標：撥備覆蓋率和撥貸比。撥備覆蓋率為各類貸款損失準備與不良貸款餘額之比，最低要求為150%；撥貸比為各類貸款損失準備與各項貸款餘額之比，最低要求為2.5%。要求系統重要性銀行于2013年底達標，其他銀行于2016年底達標。同時，考慮到我國已于2012年7月1日開始實施全球統一的資本監管標準，為避免更高、更審慎的撥備制度造成資本充足率下降，銀監會允許超額撥備部分計入二級資本，在實施逆週期審慎監管的同時，不降低我國商業銀行的國際競爭力。

　　面臨的挑戰與改革方向

　　貸款風險分類和損失撥備是資本監管的基礎和重要組成部分，經過多年的制度建設，我國銀行的資本充足率計算總體上還是堅實可靠的，兩項制度本身也是經得起實踐檢驗的。但任何一項制度都不可能是盡善盡美的，這兩項制度也需要根據新形勢、新挑戰不斷完善，其中以下幾方面需要我們高度關注。

　　第一，如何實現會計撥備制度與監管撥備制度的統一。不僅在我國，即使在國際上也存在著會計撥備制度與監管撥備制度的分歧。會計準則強調將貸款的賬面價值與未來現金流現值的差額作為撥備，而監管當局認為應將預期損失，即貸款未來可能發生損失的均值作為撥備的依據。兩者分歧的核心在於撥備是否應當體現實際風險損失，現有國際會計準則雖然也認為應當對未來的情況進行評估和預測，但仍然強調應以實際發生的交易或者事項為依據進行會計確認、計量和報告，要求出現可以確認減值的客觀事項，如違約、市場重大變化等，才應計提減值準備。而監管當局認為，任何貸款都是有風險的，在風險暴露之前就應當對風險進行前瞻性計量，其中風險損失的均值作為預期損失由撥備覆蓋抵補，而非預期損失由資本抵補，並且內部評級法的監管模型要求資本應能覆蓋99.9%的非預期風險。本輪國際金融危機表明，會計制度對風險的計量過於滯後也是風險不斷積累的重要原因，會計制度應更具前瞻性和動態性，這也將為會計撥備制度和監管撥備制度的趨同創造條件。

　　第二，如何處理標準一致性與風險敏感性的矛盾。2004年，巴塞爾委員會發佈了第二版資本協議，允許符合條件的商業銀行使用內部評級法直接計量預期損失（水上部分）與非預期損失（水下部分），這意味著符合條件的商業銀行將使用自己內部的刻度（模型），而不是監管當局規定的統一刻度（貸款風險分類制度）計量預期損失和非預期損失，並據此判斷計提的撥備與資本是否充足。與外部統一的貸款風險分類制度相比，內部評級法對風險的計量更為精確，有助於進一步提高撥備與資本計量的風險敏感度，提升風險計量的科學性與準確性，但也帶來了統一性和可比性的新問題。為了解決這一矛盾，2014年4月，銀監會在批准6家商業銀行使用內部評級法時，引入了雙軌模式，設置了三年的過渡期，在過渡期內，使用內部評級法的商業銀行將同時使用內部模型和外部監管標準雙軌計算撥備和資本。這一做法的考慮有三方面：首先，將建立在統一的貸款風險分類制度基礎上計算的撥備與資本作為內部模型的底線要求，防止由於模型缺陷或銀行不審慎的參數估計造成撥備與資本的大幅下降；其次，外部統一的貸款風險分類制度和撥備制度應當與時俱進，特別是應當參照內部評級法實踐過程中揭示的普遍規律，進一步修訂完善，使外部監管標準能夠更具前瞻性和操作性，推動整個銀行業加強和改進風險管理；最後，處理好規則統一與監管激勵的關係，外部監管標準與內部模型需要適當留有差異，以激勵有條件的商業銀行採用更為精細化、科學化的風險管理技術與手段。

　　第三，如何在客觀評價其歷史作用的同時，更好地使相關制度適應當前經濟增長減速與經濟結構調整的金融風險形勢。2002年全面實施的貸款風險分類制度在當時的歷史條件下發揮了重要作用。2002年底，按照五級分類的標準，我國銀行業的不良率為23%。2003年底，嚴格按照關注類2%、次級類25%、可疑類50%、損失率100%的標準計提撥備後，全行業實際的資本充足率為-3%。即所謂的在技術上已經處於破産或資不抵債的邊緣，所以才會有背水一戰的改革，確立了我國商業銀行“核銷、剝離、注資、上市”的改革四部曲，並通過持續監管，實現了不良餘額和不良率連續多年雙降的目標。到2013年底，我國銀行業金融機構不良率下降到1.49%，對維護金融穩定和公眾信心起到非常重要的作用。近年來，隨著我國經濟增長速度的放緩，我們也意識到今後幾年不良貸款將面臨較大的反彈壓力。鋻於貸款風險分類在整個風險監管中的基石性作用，貸款風險分類制度也需要與時俱進，適應新形勢新任務提出的新要求。特別在目前不良率絕對水準已經很低和未來潛在不良貸款呈上升趨勢的現實環境中，需要進一步細化五級分類制度的認定標準，使貸款風險分類和撥備制度更具前瞻性和科學性。同時，要進一步完善不良貸款考評機制和監督檢查，鼓勵商業銀行按照審慎原則和真實性原則，如實確認和披露不良貸款水準，提早計提損失準備。最後，隨著更多不良貸款的暴露，商業銀行也應當加快不良貸款核銷工作，儘量避免高撥備與高不良並存，賬銷案存，輕裝前行。

　　第四，如何處理順週期與逆向激勵的平衡。貸款風險分類制度的核心是評價借款人的還款能力與意願，因此會受到經濟週期的影響，建立在分類制度之上的專項撥備制度也就會體現很強的順週期特徵。經濟越困難，不良貸款水準就越高，要求提取的專項損失準備金就越高；反之則越低。為了解決這一問題，銀監會建立了具有反週期作用的動態撥備制度，提出了2.5%的一般性準備金（即撥貸比）要求，通過經濟繁榮期更高的撥備要求抵補大水漫灌時期被隱藏在水下，但有可能在衰退期暴露出來的風險。但是，這種對全部貸款計提撥備的做法又帶來了逆向激勵，客觀上鼓勵了商業銀行投放更多高收益、高風險的貸款。因為一般性準備金是以貸款總額為基礎，而不是針對不良貸款提取的，對風險的敏感性比較弱，與不良貸款水準相關度不高，甚至會形成不良貸款水準與一般損失準備水準的負相關。順週期問題與逆向激勵問題的兩難困境也對我國的撥備制度提出了新的要求，我們需要進一步梳理有關制度，權衡好兩者之間的平衡，特別應與商業銀行的風險識別和計量能力、自我約束機制建設情況統籌考慮，兼顧抵禦系統性風險和單體機構風險的需要。

　　第五，如何處理維護國際競爭力與審慎監管原則的平衡。筆者在第一部分介紹過，在全球範圍內，只有統一的資本監管制度，但沒有統一的撥備監管制度。鋻於撥備與資本的密切關係，撥備制度的不同最終會帶來資本充足率計算的差異，而在全球統一的資本監管要求下也會産生不公平競爭問題。我國的損失撥備制度在全球範圍看，屬於較為審慎和嚴格的制度。為避免更為嚴格的撥備制度造成資本充足率的下降，進而損害我國銀行業的國際競爭力，銀監會允許超額撥備（超過預期損失的部分）計入二級資本。但仍然有人質疑我國的損失撥備制度，認為這些更高的撥備要求原本可以成為利潤計入核心一級資本，過於嚴格的撥備制度雖然沒有影響總資本充足率水準，但卻帶來了核心一級資本充足率的下降，對國際競爭力有一定程度的損害。但從我國具體國情出發，現行的損失撥備制度又具有其合理性和必要性。首先，我國銀行的公司治理結構尚不完善，自我約束機制尚不健全，更為嚴格的外部監管標準有助於彌補這些缺陷，如果不是更高的撥備要求，這些撥備很可能變成股東分紅，甚至高管薪酬，而無法留在銀行起到抵禦風險的作用；其次，我國經濟保持了多年的高速增長，歷史數據還沒有經歷過一個完整的經濟週期檢驗，因此使用更為審慎的撥備標準來修正預期損失具有理論基礎；最後，撥貸比2.5%的監管要求實際上是在當前歷史條件下，針對無法準確劃分預期損失和非預期損失的模糊地帶提出的審慎監管要求，具有逆週期調節功能，強調以豐補歉，有助於抵禦系統性風險，維護金融穩定。撥備與資本制度在維護我國銀行業國際競爭力的同時，也需要從國情出發，遵循實事求是和審慎監管原則，取得促進發展和抵禦風險之間的平衡。

　　第六，在資産多元化的大背景下，如何對非貸款資産進行風險分類和計提損失撥備。近年來，我國銀行業的非標債權業務發展迅速，通過借道同業、借道理財、借道信託、借道投資、借道委託貸款等方式，將原來在表內核算的貸款業務轉為表外業務或其他非信貸資産，但其最終借款人的風險暴露並沒有真正轉移到銀行體系以外，或者只是轉移了一部分。2007年銀監會發佈的《貸款風險分類指引》已經明確要求，商業銀行要對貸款以外的各類資産，包括表外項目中的直接信用替代項目，根據實際的風險情況劃分為正常、關注、次級、可疑和損失，並相應計提損失準備。但實際上，絕大多數銀行並未按照《貸款風險分類指引》要求對表外業務和其他非信貸資産進行風險分類和計提撥備，這也反映了我國商業銀行合規意識淡薄，自我約束機制尚不健全。對此，銀監會已經提出，商業銀行要按照“實質重於形式”的原則，嚴格根據實際風險承擔對各類非標債權業務計提資本和撥備，並加大監管和處罰力度。下一步，我們也將加快研究制定針對非標債權業務的風險分類制度和撥備計提制度，確保撥備與資本的制度覆蓋不留空白，切實維護金融安全和公眾信心。■王兆星 作者係中國銀監會副主席