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配套改革取向下全面審視分稅制(下)

  • 發佈時間:2014-08-15 19:31:55  來源:中國財經報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  嘉賓:賈康 梁季

  話題:分稅制改革20年

  (上接8月9日)

  政府事權範圍是宏觀稅負高低的主要決定因素

  分稅制體制的整體設計,必然要求以政府“應該做什麼、不應該做什麼”和政府對市場主體和納稅人的調節方式為原點,以尊重市場和服務與引導市場經濟的政府職能定位為邏輯起點,把財政事權(支出責任)的分級合理化與稅制的分級配置合理化整體協調起來。中國的特定國情和當前所處的特殊階段,導致政府事權範圍較廣,在既成宏觀稅負和政府支出佔比水準之內,除確有一些不當因素之外,也具有其一定的客觀必然性和合理性。

  市場失靈要求政府履行公共職責(事權),相應需賦予其獲取、掌握(配置)經濟資源的權力(收入權和支出權),而政府獲取收入規模(政府可用財力/GDP佔比)大前提取決於事權範圍,當然實際獲取收入的規模又同時取決於經濟發展情況、徵管能力、稅費制度設計與政策以及政府的公信度等等因素。因此,事權和應順應于它的財權是“質”的制度框架性規定因素,它更多地反映著財政體制安排,而財力規模與宏觀稅負是事權、財權大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結果。

  稅基劃分在全國上下貫通、規範一律是市場經濟的必然要求,但並不意味地區間稅收豐度隨即均平

  無論稅種(稅基)在政府間如何配置,收入是獨享還是共用,其劃分原則和共用辦法與比例,在一個國家內應是上下貫通、規範一律的。即使那些不宜由中央或地方專享,出於過渡性或甚至是長期理由不得不劃為共用稅的稅種(如我國目前的增值稅、企業所得稅和個人所得稅),也需要執行全國統一的分享辦法和分享比例。假如我們不能堅持最基本的“全國一律”特徵,1994年形成框架的分稅制的根基就會被動搖。試想,如把欠發達地區的增值稅25%分享比重(或所得稅40%分享比例)“區別對待”地提高,用以“因地制宜”地緩解地方困難,那麼假定這一個省(區)調為50%,另一個省(區)馬上會抬出一大堆理由要求升為60%,最欠發達的邊遠省(區)則可能會要求70%以上,而中部地區、發達地區同樣會很快地擺出一大串理由與“困難”來要求也改變比例。這樣,體制的實際規則就會轉變為“一地一率”、討價還價的分成制,分稅制體制的基本框架便將隨之轟然倒塌,原來弊病叢生、苦樂不均的無休止的扯皮、“跑部錢進”和桌面之下的灰色“公關”等等問題就都會捲土重來,按稅種劃分中央、地方收入的基本邏輯將蕩然無存。因此,“全國一律”是維護我國“94改革”基本制度成果的底線。這個底線並不意味著各地區實際的稅收豐度(某一稅種的每人平均可實現收入數量)均平化,卻會出現由於地區經濟發展水準的差異及其他相關因素而大相徑庭的情況。比如同是分享25%的增值稅,工商企業數量多、發展水準高、增值稅規模大的沿海省(區),與工商業還很不活躍、經濟發展水準低下、增值額規模往往還很小的西部邊遠省(區),定會有每人平均對比上的巨大反差;同是拿取40%的所得稅,由於企業效益水準和居民收入水準的區域差距十分顯著,進而每人平均比較的稅收數量在不同區域往往完全不可同日而語。這就註定會産生區域間財政收入豐度顯著的“橫向不均衡”,這種情況在區域差異懸殊的我國尤為顯著,客觀地形成了比一般經濟體更為強烈的均衡性轉移支付制度需求。

  在市場經濟下,以商品和生産要素為稅基的稅種成為各國首選,而從這些稅種的特點和屬性分析,恰恰都宜將其作為中央稅,即使與地方分享,地方分享比例也不宜過高,否則會阻礙生産要素和商品的流動,違反市場經濟原則。因此帶來中央稅權和可支配財力均呈現出“上移”的運作結果,與社區、地方“自治”傾向上升而發生的事權“下移”又恰恰形成鮮明的對比。加之中央政府必須承擔調節各地區差異等全局性的任務,只有其可支配財力規模大於本級支出所需規模,才可能騰出一部分財力以轉移支付等形式去履職盡責。所以,從中央與地方層面看,必然出現中央本級收大於支、地方本級收小于支的“縱向不均衡”格局,這正是各國分稅分級體制運作的共性特徵。相應地,轉移支付也主要表現為“自上而下”的財力轉移即“資金向下流動”格局。所以,市場經濟下分稅制框架中必然內含的轉移支付制度建設,在我國尤其重要,必須進一步按“長效機制”要求來打造並加以動態優化。相應於此我國轉移支付制度建設目標包括平衡地方基本公共服務能力和實現特定宏觀調控目標兩大方面,分別大體對應于“一般性轉移支付”和“專項轉移支付”。

  財權與合理化的事權相順應是分稅制的前置環節

  追求各層級政府和各地方政府實現財力與事權和支出責任相匹配,是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿,也屬於分稅制建立和完善的優越性與動力源。近些年的實踐恰恰是充分表明,我們亟須明確地在“事權與財權相順應”的基礎之上,追求“財力與支出相匹配”的結果。也就是説,在法治框架下循著“一級政權,一級事權,一級財權,一級稅基,一級預算,一級産權,一級舉債權”的制度建設邏輯,再配上有效的轉移支付制度,才能最終可持續地實現使中國哪怕是最欠發達地區的地方政府,也能夠以其可用財力與“基本公共服務均等化”的職能相匹配。如何使財權(廣義稅基)與事權相順應、相內洽、相結合,是最終使財力與事權相匹配的跳不過去的前置環節。

  強調事權與財權相順應,就意味著我們必須如“十八大”報告所強調的更加重視地方稅體系的建設,重視地方潛在稅基的發掘,並重視地方陽光化舉債制度的建設和國有資産管理體系的完善,而非僅僅盯在目前可見到的現有收入如何分享、如何調整分成比例的問題上。早在上個世紀80年代第二步“利改稅”時,我國便設計了城市維護建設稅、房産稅、土地使用稅和車船使用稅。當時設計這四個稅種,重要目的之一“是為改革財政管理體制做準備,希望通過建立地方稅體系,使地方有比較穩定的財源,穩定中央與地方的分配關係。”但因地方稅體系建設明顯滯後,相關的理順體制、深化改革任務也步履維艱,這不能不説與忽視和淡化“事權與財權相順應”的認識和指導原則有關。

  如果重視“事權與財權相順應”,我們就勢必需要首先重新審視目前稅種劃分是否合理,並創造條件改革稅制,積極考慮“營改增”倒逼之後的資源稅、房産稅、消費稅、環境稅等的改革,在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎。

  依上所述,可以得出一個至關重要的認識:近年人們熱衷於反覆討論、爭議不休的“中央、地方財力(收入)佔比”高與低的問題,其實並沒有觸及中國現階段深化分稅制改革的關鍵。較適當的中央地方財力分配格局,在“佔比”上的量化指標,應是在正確處理經濟性分權各項前置環節制度安排問題之後,加上全套轉移支付的優化設計而自然生成的,不是根據主觀偏好可以設計出來、或簡單依從“國際經驗”比照出來、或在“爭論”中“少數服從多數”的。我們既不應、也不必把“中央地方收支應佔百分之多少”的問題作為討論的重點,更不能把這一點作為討論的大前提。

  深化財政分稅制改革的基本思路與重點

  基於以上認識,近期和未來在深化財政改革中建立現代財政制度的大體思路,應是在明確政府改革中職能轉變、合理定位的前提下,配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化,按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級産權、一級舉債權”的原則,配之以中央、省兩級自上而下和地區間橫向的轉移支付制度,建立內洽于市場經濟體制的事權與財權相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

  根據“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實問題,今後改革的重點至少應包括:

  1.在“最小所有”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實,通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革,在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級(不同地區可有先有後),以此作為由“山重水復”變“柳暗花明”的一個框架基礎。

  2.在頂層規劃下調整、理順中央與地方三層級事權劃分,進而按照政府事務的屬性和邏輯原理,合理和力求清晰地劃分政府間支出責任,儘快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單,並在其後動態優化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領域;經濟案件司法審判權應集中于中央層級,等等。

  3.以稅制改革為配合,積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革(以將“從價徵收”機制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極加快房地産稅立法並適時推進改革;擴大消費稅徵收範圍、調整部分稅目的消費稅徵收環節,將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

  4.按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式,加強對欠發達地方政府的財力支援;適當降低專項轉移支付佔全部轉移支付的比重,歸併、整合專項中的相似內容或可歸併項目;儘量提前其具體資訊到達地方層面的時間,並原則上取消其“地方配套資金”要求,以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行。此外,還應積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

  5.結合配套改革深化各級預算管理改革,在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算;把單一賬戶國庫集中收付制發展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化資訊系統建設來支援、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策;應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐,逐步置換和替代透明度、規範性不足而風險防範成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資産管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

  6.推進財稅法制建設,強化優化頂層規劃和繼續鼓勵先行先試,在經濟社會轉軌歷史時期內,不斷及時地把可以看準的穩定規則形成立法。

  (作者單位:財政部科研所)

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