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賈康稱財稅改革仍然面臨三大任務:捋順央地事權

  • 發佈時間:2015-11-13 15:01:18  來源:新華網  作者:佚名  責任編輯:王斌

  中國經濟“潛在增長率”已在“下臺階”,從10%左右下行到7%左右的區間,“新常態”的“新”已明確,而“常”未達到,即還未完成觸底企穩。

  自十一屆三中全會開始,一系列改革創新打開了生産力解放和國家現代化的新時代,但漸進改革中既得利益也漸成局面,尾大不掉。

  改革面臨既得利益強力障礙

  證券時報記者:“十三五”規劃建議提到,我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期,也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰。您認為當前我國經濟發展、改革面臨的形勢是怎樣的?

  賈康:在三十餘年改革開放之後,中國的改革已進入了“深水區”,阻力前所未有,所有“帕累托改進”式的“只有人受益而不會有人受損”的改革事項都已做完,現任何一項深化改革的任務都會面臨既得利益的“固化藩籬”形成的強有力的障礙,而且各項改革大都已經深度關聯交織,“牽一髮動全身”,過去在局部發力尋求突破就可以改觀全局的空間,已明顯收窄,更多更大的考驗,正集中于“全面改革”這個基本概念之上。

  現階段我國的國情,可以用四句話來概括:

  一是“黃金髮展”和“矛盾凸顯”相伴隨。經濟發展的底氣和市場成長的巨大潛力仍在,不論是大城市,還是中小城鎮和許多農村區域,建設場景觸目可及,給人印象深刻。但來自資源、環境的矛盾制約和來自人際關係的矛盾制約,更是日趨明顯、咄咄逼人。

  二是“下行因素”和“上行因素”在對衝。中國經濟“潛在增長率”已在“下臺階”,從10%左右下行到7%左右的區間,“新常態”的“新”已明確,而“常”未達到,即還未完成觸底企穩。

  三是深化改革的努力和既得利益的阻力相博弈。自十一屆三中全會開始,一系列改革創新打開了生産力解放和國家現代化的新時代,但漸進改革中既得利益也漸成局面,尾大不掉,雖然深化改革、加快轉型自上世紀90年代後一路強調至今,但在“利益固化的藩籬”之前步履維艱。

  四是“十三五”是挑戰機遇並存局面下,接受歷史考驗的改革新起點和爭取“繼續大踏步跟上時代”來引領的“新常態”的關鍵時期。既然追求可持續增長和現代化偉大民族復興的關鍵在於進一步解放生産力,實現現代國家治理之下的包容性發展,那麼以創新驅動帶來“動力轉型”,以供給側結構優化供給和制度供給更有效地支援升級增質,化解矛盾、風險和隱患,將是決定我們能否合格地應對挑戰把握機遇的“關鍵一招”。

  財政和貨幣兩大政策在總量調控與結構調控、需求管理與供給管理互有側重、優勢互補的同時,總體上需更多考慮強化與優化“供給側管理”。

  決不貿然啟動

  財政貨幣“雙松”搭配

  證券時報記者:“十三五”規劃建議強調要增強財政貨幣政策協調性。這裡面協調性的內涵是什麼?與一致性有什麼區別?

  賈康:協調性並不是一致性,內涵更豐富。新常態下的財政、貨幣政策,必須立足於服務全局,努力促進國民經濟運作的基本穩定與提高品質,並在加快發展方式轉變,穩增長、調結構、促改革、惠民生中,把短期的、年度的調控與中長期實現“五位一體”全面改革目標銜接起來。

  證券時報記者:在實際操作中,應該如何把握財政與貨幣政策的協調性?

  賈康:財政、貨幣兩大政策的優化,至少需考慮把握好以下三點:

  一是兩大政策協調搭配的框架,要堅定不移地貫徹“使市場充分起作用”的調控哲理。只要宏觀經濟運作狀態處在可接受的區間之內,決不貿然啟動財政、貨幣兩大政策的“雙松”搭配。目前以積極財政政策與穩健貨幣政策來作“一松一緊”的搭配,總體上適應新常態的調控需要,有利於在景氣水準、就業率水準可接受的底線上,讓市場更好發揮“優勝劣汰”、調整結構的資源配置決定性作用而加快發展方式轉變。只要經濟運作不出現可能穿破底線的重大特徵變化,對此決不輕易改變。

  二是兩大政策在總量調控與結構調控、需求管理與供給管理互有側重、優勢互補的同時,總體上需更多考慮強化與優化“供給側管理”。貨幣政策的調節通常勢必帶有總量調節特徵,而財政政策在配合、策應貨幣政策時,理應把現階段的總量擴張(以赤字規模和舉債安排為代表)與明確的“區別對待”結構導向政策相結合,突出重點,兼顧其他,以財稅政策手段傾斜支援“三農”、社保、小微企業、科教創新、教育文化、戰略性新興産業等領域。以財政、金融相互協調機制支援政策性金融和開發性金融的發展,亦需放入“供給管理”框架充分發揮作用。更好地在供給側發力,有助於結合中國國情與特定發展階段,在新常態下把從保障房建設、小微企業創業支援、環保産業發展等,到重大項目建設等的一系列有關“有效投資”和“穩增長、優結構、護生態、惠民生、防風險”的重要事項做好做實。

  三是兩大政策的設計與運作必須積極有效地服務於、配合於推進財稅、金融等方面改革的展開和深化。財政改革作為在被稱為“全面深化改革元年”的2014年率先啟動的重頭戲,將在預算管理、稅制和中央地方體制關係三大方面推出一系列舉措,也將在財政資訊透明度、跨年度預算編制、資金績效提升、轉移支付、地方債務、具體稅種改革和中央地方分配關係等方面産生眾多與新制度供給相匹配的新政策供給需求。金融改革的一些重要事項,如存款保險制和中小金融機構、人民幣“走出去”與匯率機制的優化,特別是關鍵性的利率市場化改革等,亦都擺上了改革議程,需要政策配合。兩大政策還要在深化改革中于國債發行、公開市場操作、國庫現金管理等“結合部”方面創新機制。以財政政策為主支援公車改革、司法改革、資源産品價格改革等等,亦是無法回避的重要任務。政策的設計和優化,需要服務改革、寓于改革。

  關於個人所得稅,明確在本年度加快研究方案,條件成熟時啟動新一輪個人所得稅法修訂。

  財稅改革仍然面臨

  三大任務

  證券時報記者:深化財稅體制改革是一場牽一髮動全身的硬仗,也是全面深化改革元年率先啟動的重頭戲,這次“十三五”規劃建議再次提到建立現代財政制度,建立新的稅收制度,建立事權和支出責任相適應的制度,進一步理順中央和地方收入劃分。目前財稅改革還有哪些重點領域未完成,難點在什麼地方?

  賈康:財稅改革要繼續深化,當前仍然面臨三大改革任務:

  首先是預算改革。預算的公開性、透明度要明顯提高。透明度是社會走向現代化民主法治狀態的制度建設的切入點。同時還要求完整的全口徑預算,即所有政府財力必須進入預算體系,不允許再有預算外資金概念。預算體系內的合理形式,包括一般公共收支預算、資本預算、社會保障預算,以及土地批租收入等要進入基金預算,該體系已清晰化。在預算改革中必須編制中期規劃,2015年開始,中央級的預算需要編制三年,稱為三年滾動預算。還有一些技術性的配套,如須引入權責發生制,各級政府都要編制資産負債表等等。

  第二是稅制改革,突出六大稅改:目前已經推進的“營改增”改革,按照時間表要爭取于2015年全覆蓋,中國以後市場上的進項抵扣鏈條要完全打通,以利於企業專業化細分,公平競爭,也配合結構性減稅,推進打造升級換代的中國經濟升級版;資源稅改革要繼續按“從價”機制推進,除産生調節作用外,也將形成地方政府重要的財政收入來源;消費稅的改革有望邁出重要步伐,除優化設計外,還將考慮將徵收環節從生産領域推到銷售領域,使消費稅能給地方政府提供一部分有分量的財力來源;要加快房地産稅立法並適時推進改革,並推進以環境方面的費改稅為第一階段重點的環境稅改革。這兩個稅種改革首先是完成“立法先行”的過程,對立法過程我們可拭目以待;此外,關於個人所得稅,明確在本年度加快研究方案,條件成熟時啟動新一輪個人所得稅法修訂。

  第三是財稅改革任務,涉及中央和地方如何理順事權關係和財力分配關係。比如適合於事權合理化配置的稅基和收入劃分,對以分稅制為基礎的分級財政制度優化方面,是十分重要的事項。事權方面,涉及投資權如何清晰形成中央和地方間的界定,還涉及司法管轄權如何以“先行先試”做系統化的調整,這已在改革過程中。

  是不是可以考慮更寬鬆,單親家庭扣第一套房,雙親家庭扣兩套房,從第三套房開始徵?

  房地産稅立法先行

  正一步步走近

  證券時報記者:最近您曾多次提到房産稅,目前關於房産稅存在的爭議主要有哪些?您認為政策最早可能什麼時候出臺?

  賈康:中國房産稅的概念聚焦于現在中央文件裏所説的“加快房地産稅立法並適時推進改革”。在中國的住房保有環節原本沒有稅,改革開放過程中出現了從無到有的趨向,例如2011年重慶、上海兩地最早成為房産稅的改革試點城市。其實早在十幾年前房産稅改革就啟動了,只是當時在文件裏稱為“物業稅”。

  在現實中,關於房地産稅的激烈爭議産生了多種不同的看法:

  第一種態度就是對稅收是厭惡的、反對的,説起房産稅或者房地産稅就不接受。我覺得這是自然而然的,任何經濟體內普遍的民眾情緒就會傾向於這一點,但實話實説,這並不能夠達到一個現代社會的理性水準。簡單地説,這樣一個態度我們雖知道很有影響力,但是還不是我們現在通過討論要尋求達到的結論。

  第二種態度是有人在必要性上是承認的,即這個稅收從邏輯上來説可以論證它的必要性,但是要實行,要有一系列的前提。中國的政府收入拿去以後怎麼用?用得好不好?老百姓現在不知情,透明度很低,有一大堆的問題,包括貪污腐化,等等,種種問題牽扯在一起,這些事情不解決,這個稅沒有開徵的前提條件。這裡邊的想法,有其非常合理之處,但是回到實際生活裏,這又可能走到一個理想化的極端:中國要實現非常高水準的市場完善、政治清明,各個方面看政府履職完美、績效很高,才能開徵房地産稅嗎?這還是一個需要進一步討論的問題。

  第三種態度就是強調雖然這個稅有必要性,但是要非常審慎,已審慎到很多的實際管理部門有影響的體制內人士,後邊跟著的潛臺詞是説:往下拖拖吧,拖拖為好。言審慎,實拖延,對這裡邊的原因我不客氣地講,和一些官員的自身感受是不是有關聯。我們體制內的很多官員,他一般不説出來,但實際上他和他的家庭成員,手上有多套房,並不是説這些都是靠非正常手段得來的,可能是由於種種歷史原因造成的,比如地方官員往往是在原來的分配住房商品化之後,又有機會搞集資房,名義上是個人出錢,實際上大家象徵性地出一點兒錢以後,建成的房子是按照級別分配的,比如廳局級可以分到200多平方米的房子,這是他的既得利益,一旦納入未來前景,有多套房、有豪宅、有好房子的人要多交稅,那這裡邊是不是又不可避免地扯進了人性必有的功利考慮。我覺得在這方面如果大家更多地出於公心,可以作理性討論:對這種既得利益的問題,怎麼消化。

  此外還有第四種態度,就是承認這個稅是必要的,而且認為中國應該尋求比較便捷的一個處理方案,就是比照美國的具體操作方案,普遍徵收。這種意見一般公開場合聽不到,在底下討論中,我確實聽到過,還是頗有影響的研究者、學者所主張的。對此我是不同意的,雖然我一直持有的態度是認為這個稅在中國搞市場經濟進入現代社會建立現代稅制,是勢在必行,但是照搬美國普遍徵收模式卻沒有出路,因為這樣的一個改革方案社會不會接受,只會毀了這個改革。因此説到這第四種,它也是一種過度理想化的態度,但是往另外一個極端的理想化,沒有可行性的理想化。

  第五種態度就是必須如實承認這個稅制改革的方向是不可回避的,它的必要性是明顯的,正面效應是值得期待的。但是我們不能夠照搬美國的普遍徵收模式,關鍵是必須在中國考慮怎麼樣設計出一個社會可接受的“第一單位的扣除”,每人平均扣多少平方米免稅?技術上沒有問題,但執行起來以後社會接受不接受?這是一個方案思路。另外一個方案,是考慮前邊一個方案可能會出現合法但不合情理的情況,能不能更寬鬆一點?乾脆把第一套房扣掉。但第一套房扣掉更寬鬆以後,容易造成另外一種不公平:第一套房有的是40多平方米,有的是400多平方米,怎麼擺得平?即使是這樣,還有人説這會激發中國的離婚潮;父母兩個人如果假離婚,各自有一套房,把第一套房不交稅的辦法,實際上就變成這個家庭兩套房都不用交了。替代方案怎麼辦?是不是可以考慮更寬鬆,單親家庭扣第一套房,雙親家庭扣兩套房,從第三套房開始徵?地産界有影響的開發商潘石屹也説過這個辦法,他主張從第三套房開始徵房産稅。各種意見,最後總要有一個到方案設計裏邊認定的執行方案。那麼這就是下一步通過立法要解決的問題了。在激烈爭議裏邊,我們現在看著,原來好像很遠的這個稅,在中國正一步一步走近。

  PPP在不同的主體合作中形成公共工程供給,通過內在機制提高績效水準,政府、企業、專業機構合在一起,會帶來1+1+1>3的好結果。

  PPP可解決

  有效投資不足問題

  證券時報記者:“十三五”規劃建議提到,創新公共服務提供方式,能由政府和社會資本合作提供的,廣泛吸引社會資本參與。這也就是目前很熱的PPP模式,您覺得PPP能夠解決有效投資不足問題嗎?

  賈康:當前我國在投資領域的關鍵問題其實並不是總量和增速,而是結構、品質和綜合效益。在機制優化基礎之上的高明、聰慧的“有效投資”決策和行為,在當下及其未來的一段時間裏有著非常重要的核心意義。這樣的有效投資能夠釋放潛力、增加有效供給,有助於穩增長、優結構、護生態、惠民生、防風險。

  為對衝經濟下行壓力,中央已特別強調要增加有效投資,PPP項目天然有這種特徵。過去認為只有政府自己單打獨鬥式去解決的公共工程建設問題,現在變成政府和政府之外的社會上的民間資本、企業和民間資金力量一起合作,政府部門把自己的資金作為“引子錢”來拉動社會資本,形成一種共贏式的合作供給,這就是PPP。

  PPP給投資帶來了新的境界,給投資者帶來重要發展機遇。它要求政府應該更好地發揮總體資源配置中的輔助作用。PPP在不同的主體合作中形成公共工程供給,通過內在機制提高績效水準,政府、企業、專業機構合在一起,會帶來1+1+1>3的好結果。

  證券時報記者:PPP目前具體推進的情況怎麼樣?面臨哪些挑戰?

  賈康:對於時下大熱的PPP,“政府熱企業冷”的説法有明顯偏差,現在越來越多企業非常積極,成交項目的比重在上升。當前財政部的示範項目清單已經出來第二批了,全國有200多個。

  據了解,有意願的項目落地的越來越多,但總體的盤子裏面能夠落地多少?比重的提高需要克服兩個障礙:第一個障礙就是法制不完整,管理部門應儘快把全套流程、制度規則等形成一種白紙黑字的規範;第二是專業素質不夠,需要有專業的力量來做風險防控。

  編者按:十八屆五中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》,文件對完成“十三五”時期中國經濟的發展具有綱領性意義。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段,規劃建議要求完善發展理念,必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念。

  近日,證券時報記者採訪了證券時報專家委員會成員,對“十三五”規劃建議進行了全面深入的解讀,內容包括我國經濟發展動力轉換、金融監管體制改革、財稅體制改革等多個方面。

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