【熱點觀察】PPP模式推廣中應注意的六個方面

　　中國社會科學院財經戰略研究院研究員 楊志勇

　　5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱“《意見》”)。這是改革創新公共服務供給機制的積極舉措，有利於加快公共服務型政府的建設。

　　傳統觀點認為，公共服務就應該由政府提供，這種觀點突出政府在公共服務提供中的責任。但是，政府提供並不意味著政府要在公共服務改善中唱獨角戲。政府提供公共服務，可以引入社會合作機制。公共部門與私人部門在公共産品和公共服務中的合作，已經在許多國家取得成效。

　　在公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，至少有四方面作用：第一，解決部分公共項目資金不足的問題；第二，在地方政府性債務問題的應對中可以發揮作用；第三，引入市場機制，讓社會資本有機會進入公共服務領域，形成經濟新增長點；第四，促進公共服務效率的提高。在公共服務領域推廣PPP模式，能夠促進國家治理體系和治理能力的現代化，打破公共服務領域的準入限制，激發市場主體的活力和創造力，最大限度地利用社會資本方的資金、技術、人才和管理經驗，來提升公共服務的供給品質和效率。

　　《意見》提出：在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵採用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。如此廣泛地推廣PPP模式，是前所未有的。可以預計，社會資本將在這些領域的公共服務改善中發揮重要作用。

　　要將理念落實，就必須有明確的目標定位以及相應的制度保障和政策保障。推廣PPP模式，只能在市場中進行，這就要求建立對應的市場。《意見》為此提出了在公共服務領域推廣PPP模式的發展目標，“立足於加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規範健康發展的制度體系，培育統一規範、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。”

　　公共産品和公共服務領域引入社會資本的做法國外早已有之，但規範的PPP模式在中國還是新生事物。

　　有效地推廣PPP模式，只能建立在政府和社會資本平等合作的基礎之上。成功的合作，應該做到在保證社會資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務得到有效的提供。如果沒有合理的回報，社會資本按照市場規律，是不會流入PPP項目的。社會資本首先要保證自身的安全，接著才是追求回報的最大化。在PPP模式的推廣中，要打破舊觀念，必須依靠法律。法律才可能予參與PPP的社會資本以必要的保護。在法治化框架內，政府與社會資本的平等合作問題完全可以得到解決。這樣的框架下，政府和社會資本的運作都必須尊重市場規律。

　　PPP模式的推廣需要解決好社會資本回報率難題。公共服務不應該給社會資本帶來暴利，這應該是最基本的要求。因為暴利就意味著公共服務提供的成本有較大的壓縮空間。但是，回報率的高低在很大程度上是一個市場問題。市場的不確定性決定了不同時期、不同地區、不同PPP項目完全可能有不同的回報率。人為統一規定社會資本回報率顯然不切合實際，也會嚴重干擾市場在資源配置中決定性作用的發揮。社會資本回報率的問題只能通過公開透明的陽光決策機制的確立來解決。公開透明，可以讓更多更充分的社會資本參與PPP項目的運作，可以讓社會資本的回報率更接近市場回報率；可以讓社會各方面對PPP項目的運作得到更加有效的監督，減少PPP推廣中不可避免的政府直接介入市場所可能帶來的腐敗問題。

　　合理的風險分配機制有利於在相關各方之間形成激勵約束機制。這是PPP項目在決策中就應該予以高度關注的問題。有市場，就有風險，風險分配與收益應該對稱。政府與社會資本任何一方都不應該單方面承擔所有風險。政府對PPP項目的管理應該是貫穿項目全生命週期的，項目的設計、建設、投資、融資、運營和維護等，政府的管理都應該到位。例如，PPP項目的可持續運轉或與項目所能獲得的財政補貼有關，或與項目所提供的服務收費標準有關。基於市場的不確定性，財政補貼標準、公共服務價格都可能要根據實際情況進行調整。這都應該有制度予以規範，而不是臨時抱佛腳，以公共服務不能有效提供來倒逼收費標準的調整。

　　全生命週期管理意味著PPP模式的推廣不是“一錘子買賣”。PPP項目的啟動只是PPP模式推廣的第一步。PPP項目所涉行業的多樣性，所涉地區條件的差異性和時間的長期性，決定了PPP決策需要強有力的專業支援。政府在推廣PPP模式中，應注意動員社會各種力量，以保證PPP決策的科學性。

　　PPP模式的推廣，不可避免地需要政府投入資源。土地、資金、政策等等不一而足。財政資金或在項目啟動時就要投入，或在項目運作中持續投入。這意味著，PPP模式的推廣不能超越政府財力。超越財政能力的政府只會讓PPP項目不可持續。在一定意義上，財政資金的投入是政府在PPP項目中的“抵押品”，是政府對公共服務項目的一種承諾。設定PPP項目財政投入資金佔政府預算資金總規模的比例，可以保證政府行為的量力而行。

　　PPP模式對於地方政府去杠桿化也有特殊的意義。地方債問題的解決需要多方著力，PPP模式可以通過債權轉股權的途徑，降低地方政府的債務風險。但是，並不是所有項目都可以輕鬆引入PPP模式。PPP模式有特定的適用範圍，債權轉股權之後，社會股東對項目回報的要求，對項目運作的要求，都可能會與既有的模式有異。因此，在推廣PPP模式中，應加以注意。

　　英國PPP模式：從應對財政壓力起步

　　1979年撒切爾夫人擔任首相之後，就開始推行經濟改革，涉及眾多原先由政府直接經營的自來水、電力、電信、污水處理、垃圾處理等公共事業。但是，不是所有公共事業都能輕而易舉地推向市場，政府仍然在一些重要領域中發揮作用。1990年梅傑首相上臺後，經濟面臨衰退，財政支出壓力相當大。在這樣的背景下，民間主動融資模式(PFI，PPP的一種)應運而生。

　　在PFI實施中，政府承擔成本固定，項目完工成本增加的風險由私人承擔，在很大程度上克服了項目建設成本超預算攀升的風險，也促進了公共産品和公共服務的提供。PFI雖然引入了私人投資者的參與，但政府仍然是服務提供的責任者。

　　但是，PPP的運作並不都是成功的。英法海峽隧道就是一例。這是一個涉及英國和法國的項目。項目的專業性強，技術含量高，投資大，持續時間長，風險高，合同結構複雜。在運作中，歐洲隧道公司提出破産保護申請並得到批准，後通過換股、債務重組成功。而後，歐洲隧道集團分別在倫敦和巴黎上市，替代歐洲隧道公司，負責英法海峽隧道的運營。

　　之所以經歷破産保護申請等艱難歷程，與項目的設計不無關係。根據項目的設計，項目公司承擔了自身無法控制也無力承擔的風險。因此，PPP合同的設計，只能根據實際情況，合理配置風險，並充分考慮各種實際情況(項目、行業、政策等)，讓合同能夠真正得到實施。

　　英國財政部下有專門的負責PPP的機構——英國基礎設施(IUK)。IUK設有顧問委員會，旨在加強政府和私人部門之間的聯繫。財政部每年都要公佈PFI項目的匯總數據。這是英國政府公共支出透明度承諾的重要組成部分。英國在公佈PFI數據時，注意不同年份的比較。這種資訊披露方法便於公眾從整體上把握英國PFI的整體情況。同時，總體數據的公佈，有利於從國家層面上把握PPP的總體風險，從而促進PPP的有效管理。