土十條：拒絕“燒錢”修復污染土地

　　2015年4月9日，北京焦化廠修復方修建膜結構大棚，工人們將污染土壤在密閉車間內進行破碎、篩分等預處理工作。新京報記者 王貴彬 攝

　　- 關注焦點

　　2016年5月31日，國務院《土壤污染防治行動計劃》甫一發佈，立即引發輿論熱議。

　　此前一年多的時間內，各大媒體圍繞“土十條”有過很多猜想或“揭秘”，不少業內人士更是憑各種“內部資訊”和經驗，預測“土十條”將拉動環保産業市場有多大。有人預測數萬億，有人預測至少是十萬億甚至幾十萬億。

　　然而，姍姍來遲的“土十條”卻讓業界期盼的熱情“降溫”不少。參與起草“土十條”的專家表示，土十條草案前後修訂50多次，最重要的是防治理念轉變。從一刀切的指標控制到綜合風險防控，國家並不準備搞全面的污染土地“大修復”。

　　備受矚目的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)于上月底公佈。一年多來，環保産業內預測“土十條”將帶來數萬億元的治污投入落空。

　　“這可能跟前期的引導有關。”參與起草“土十條”的中國環科院研究員谷慶寶説，2014年4月，第一次全國土壤污染調查發佈，“全國土壤污染點位超標率”達16.1%。社會上就有人説，土壤污染率這麼高，國家要投入多少萬億來治理。

　　谷慶寶認為，治污的目的是不讓其對人造成危害，並非一定要把污染物從土裏取出來。

　　“經我們測算，根據‘土十條’的要求，國家將投入的資金在4500億左右。”谷慶寶説，其中包括監測、評估、風險防控和治理試點的投入。“我們不能指望在短期內就把全國的土壤修復乾淨，産業界對於這個太著急了，有點急功近利。”

　　多名環保專家表示，“土十條”背後也揭示中國治污理念的轉變，土壤治污是一個大治理的過程，強調風險控制，不會簡單依賴投入鉅資搞“大修復”。

　　“土十條”出臺前修改50多次

　　多名專家介紹，土壤污染防治並不等同於土壤修復，修復是要把土壤裏面的污染物“拿出來”，使得土壤的品質達到一定標準。

　　“很燒錢，效果也未必有多好。關鍵是，很多情況下根本就沒有必要。”在廣東省生態環境與土壤研究所研究員陳能場看來，從污染土地尤其是受污染的耕地裏“拿出”污染物，是最末端、最迫不得已的一種治理方式。

　　“土壤本身就富集各種重金屬、有機物，有些地方的地質條件本身使得土壤中天然含有‘超標’的各種重金屬等物質。”陳能場告訴《新京報》記者，土壤污染的防治本質上是要在保護土壤不受污染的基礎上，分類合理利用土地。若是不分青紅皂白，按照一刀切的標準來對大面積的土壤進行成分重組，這難道是要改造地球嗎？

　　“真要那樣的話，或許就會成為一場大躍進。”陳能場説。

　　然而，“大修復”的呼聲已經蠢蠢欲動了很久。

　　在“土十條”編制期間，各種關於政策導向的輿論從未間斷。多位環保産業界和學界人士告訴《新京報》記者，參與“土十條”編制的多個部委、部門和相關專家在一些治理路線、責任劃分和評價標準的細節上都有過諸多相持不下的爭論，修改了50多次的草案跟最初的模樣也已大相徑庭。

　　其中，爭論較多的一個問題，就是土壤污染防治究竟是應該以風險防控為主，還是需要國家拿出決心和財政支援，搞全面的“大修復”。

　　環保産業界的“大修復”呼聲也一度高漲，甚至盛傳國家將拿出10%的土地出讓金來治理大面積的耕地污染，有人預測至少是十萬億甚至幾十萬億。

　　最終面世的“土十條”卻讓業界的熱情“降溫”不少，“土十條”並未涉及土壤修復等相關部署。

　　參與起草“土十條”的中國環科院研究員谷慶寶認為，土壤和空氣、水不一樣，人並不直接消費它，只要做到合理規劃、物盡其能就可以。

　　“比起監測等來説，修復土壤要花的錢多得多。”谷慶寶説，目前“土十條”所體現的治理思路是比較務實的，“中國不能再走大躍進的彎路。”

　　常德石門砷污染的土壤治理賬本

　　湖南常德市是“土十條”規定的六個土壤污染綜合防治先行區之一，也是長期以來重金屬污染較為突出的地區之一。

　　在常德市石門縣白雲鄉，有一座1500多年曆史的全亞洲最大的雄黃礦。當地上萬畝土地長期籠罩在砷污染的陰影中。

　　2014年，國務院批復的《石門雄黃礦區重金屬污染“十二五”綜合防治實施方案》已經實施兩年，因為投入不足，進度並沒有達到預期。當年媒體集中報道了石門砷污染問題。

　　當地環保部門曾表示，期望國家層面的氣、水、土三個“十條”來給予支援和指明方向。

　　“空氣的污染最容易治理，廠一關停，問題就解決了。水的話，我們也建了污水處理廠。”湖南省環保廳副廳長潘碧靈告訴《新京報》記者，砷中毒的村民，究竟是受空氣的影響多一些，還是喝了黃水溪含砷的水，或者是吃了污染土壤中長出來的農作物影響更大，並沒有詳細的分析統計。但是有一點可以肯定，因為工廠關停，礦渣得到封存控制，受害人群增加趨勢已得到有效遏制。

　　“做到這一步，已經花了八千多萬。”潘碧靈説，但是真正花錢的“大頭”在下一步的土壤污染修復。據他們估計，如果要治理修復核心污染區的8000到10000畝農田，需要花13.5億左右。因為老企業早已不復存在，所以迄今為止，“誰污染誰治理”的原則難以落地，所有的錢都是由政府來出。

　　“什麼時候錢到位了，什麼時候才能修復。”潘碧靈説，地方財政要拿出這麼多錢來相當困難。

　　“土壤治污關鍵在於風險管控”

　　潘碧靈強調，大面積的土壤修復在全世界都是一個難題。

　　潘碧靈解釋，土壤污染和空氣、水污染不一樣，污染物在介質中並沒有那麼均勻的分佈，可能相隔幾十米遠，這塊土地和那塊土地的污染程度就不相同。在這種情況下，當務之急，是要摸清土壤污染的“家底”。

　　比如説，對於污染程度較輕微的，可以調整農作物結構，可以通過撒石灰調整酸鹼度，對於污染特別嚴重的，可以實行風險管控，休耕退耕等等。

　　他認為，不同功能和用途的土地，對應不同的品質標準和管理要求，需要精準治理。

　　“綜合的風險管控重於末端的污染修復，這在常州外國語學校的風波中就可窺見一斑。”一位環評專家告訴《新京報》記者，首先是土地利用的規劃，在摸清底數的基礎上，將用地要求較高的學校、醫院、住宅區遠離污染程度較高或者污染風險較大的區域，能從源頭上減少風險發生的可能性。

　　“從這個角度來看，16.1%的全國‘土壤污染點位超標率’對於實際的污染防治工作而言並沒有太大價值，調查依據標準都是‘一刀切’的，也不足以反映真正需要治理的需求情況。”該專家説，風險管控比大規模的土壤修復更重要，下一步將展開的土壤污染調查應該是以分類治理為目的而不是以總量控制為目的。

　　環保部在針對“土十條”的官方解釋文章中，也已經説明瞭為什麼要重新做土壤污染的基礎性調查，坦言此前的那些調查難以滿足土壤污染風險防控和治理修復的需要，迫切需要“真正摸清土壤污染底數”。

　　環保部一位標準專家也向《新京報》記者解釋：按“土十條”的計劃，他們將要建立完善建設用地和農用地的環境品質標準。其核心內容將不再是各種污染物在土壤中含量的限值，而是根據土地的不同用途來選用不同的方法評估。

　　據其解釋，這種情況下，決定土地用途的規劃就很重要了——規劃得好，可以只花較少的錢修復必須要修復的土地，規劃得不好，就是天價的投入也未必有多好的結果。而且，風險管控也必須要貫穿始終，因為就算是費很大力氣修復“達標”了，如果不能合理安全利用，重金屬“達標”的土壤也能種出“鎘超標”的大米，因為外部環境的變化和干擾可能會使得土壤中的化學成分變成污染物出來害人。

　　土壤修復的“正確打開方式”

　　“哪些土地應該修復，哪些不應該修復，應在具體情況下討論。”陳能場説，這是一個簡單的經濟學道理，如把一個地方修復到能繼續當耕地使用，要花費10個億，但在政府、企業、公眾三方充分溝通下，只花2000萬就把整個村子搬走安置，土地退耕還林，這不是更好嗎？“但錢的去向不同了，對治理效果的評價標準也不同了。這就是‘土十條’編制期間，主張‘大修復’和‘風險防控’的兩派觀點相持不下之處。”

　　上海環境衛生工程設計院院長張益告訴《新京報》記者，“土十條”不再提一個全國總數的“超標率”或者“達標率”是一大進步，因為完成指標容易，但要做到解決最緊迫和矛盾最大的問題就難了。

　　張益認為，合理的土壤修復應該是一個市場化的行為，最優先應該修復的不是廣袤的農地，而是那些人口密集、污染嚴重的中心城市地塊和工業污染場地。

　　土壤修復也有成功的案例，中國環科院研究員谷慶寶告訴《新京報》記者，比如説北京的大郊亭地塊。

　　沿著地鐵7號線，從大郊亭，到百子灣、化工一帶，從上世紀50年代起就是化工重鎮。2007年，化工廠搬遷和土壤修復工作開始的時候，據當時的媒體報道，修復工程所覆蓋的面積超過1500畝，而包括場地調查、風險評估、土壤和地下水污染修復在內的投入總共達到了將近10億元人民幣。僅僅經過了三年時間，在多家企業的共同參與下，這塊污染場地基本修復完畢，排除了風險，建起了林立的高樓。

　　谷慶寶説，大郊亭地塊的成功之處在於，這塊土地有很大的開發價值。短期之內修復雖然耗資巨大，但是能夠帶來利潤回報。但是，如果一個污染場地在很遠的郊區，也沒有人去，地價也不高，就不一定非得花大價錢把它修復了，可以先採取措施把它管控起來。

　　“未來可能會有大的承包商，農業大戶，把一塊地包起來，國家給予一定的補貼和優惠政策，合理開發和治理。比如説，如果水稻種不了了，也許可以種麥子，或者棉花，通過這種方式，來實現農地的安全利用。”谷慶寶説。