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2015地方債務管理改革新成效:新增政府債券6000億

  • 發佈時間:2016-02-06 10:39:18  來源:中國財經報  作者:佚名  責任編輯:張少雷

  2015年,在中國地方債務管理史上,是具有里程碑意義的一年。

  實行地方債限額管理、地方債務分類納入預算管理、建立債務風險預警機制、全面構建債務監管體系……一系列改革新舉措凸顯了地方債管理的新框架,被業內人士稱為“中國地方債務管理改革元年”。

  形勢逼人,不得不改

  地方債一直以來得到各地政府的特別“青睞”。以前,地方政府主要通過融資平臺公司等舉借政府債務,這種方式在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和生態環境保護、推動地方經濟社會持續發展等方面發揮了積極作用。與此同時,舉債缺乏規模控制、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題日益顯現。

  近年來,針對這些問題,按照國務院統一部署,財政部會同有關部門積極採取措施規範地方政府債務管理。

  2010年,國務院印發《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。財政部會同有關部門制定了相關配套制度文件,督促地方政府做好加強融資平臺公司管理各項工作。

  針對2012年以來一些地方政府違法違規融資有所抬頭的新情況,財政部會同有關部門聯合印發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》,加強對地方政府舉債融資行為的日常監管。

  另外,建立激勵約束機制,中央財政通過獎補、減免等政策,督促和引導地方政府化解存量債務。

  以上政策措施,雖對建立規範的地方政府舉債融資機制做了有益探索,但並未徹底解決長期以來累積的地方政府債務問題。

  業內專家普遍認為,我國地方債存在規模大、增速快、合理不合法、顯隱性交織、管理不規範、監管不到位等諸多問題。財政部部長樓繼偉曾明確表示,這些債務多數未納入預算管理,脫離中央和同級人大監督,存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風險集聚的趨勢和特點。

  地方債已成為我國經濟運作中的“隱憂”,黨中央、全國人大、國務院高度重視。2015年,在國務院的統一部署下,以《預演算法》修正案為法律依據,以國務院關於加強地方政府性債務管理的意見為操作指導,中國地方債務管理的深入改革大幕全面拉開。

  依法舉債,制度創新

  十八屆三中全會《決定》提出,要建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。

  2014年8月31日,全國人大常委會審議通過了《預演算法》修改決定,明確允許地方政府適度舉債,並從舉債主體、舉債方式、規模控制、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面對地方政府債務管理做出了規定。

  2014年9月,國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》,即“43號文”,進一步明確了地方政府債務管理的整體制度安排:

  一是賦予地方政府依法舉債融資許可權,省級政府在國務院批准的規模內可以適度舉債,市縣確需舉債的由省級代為舉借。

  二是規範地方政府舉債行為,地方政府舉債採取發行政府債券方式,剝離融資平臺公司政府融資職能,同時,積極推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式,吸引社會資本參與公益性事業投資和運營。

  三是規範地方政府債務的舉借程式和資金用途,地方政府舉債必須經同級人大常委會批准,債務資金必須用於公益性資本支出。

  四是防範和化解地方政府債務風險,對地方政府債務規模實行限額管理,將地方政府債務分類納入預算管理,建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

  這些政策措施從法律和制度上解決了地方政府債務“怎麼借、怎麼管、怎麼還”的問題,奠定了中國地方債新政的整體框架。

  積極作為,重點突破

  2015年,新制度框架下的地方債揚帆起航,需要做的配套工作千頭萬緒。

  對財政來説,推進債務管理制度改革,既要防範財政金融風險,又要確保經濟平穩增長。在處理好防風險與穩增長的巨大挑戰中,財政必須積極作為,重點突破。

  ———清理核實2014年末地方政府存量債務。2015年年初,一場針對2014年末地方政府存量債務進行清理甄別和核查的工作在全國展開。經清理核實,2014年末全國地方政府債務餘額15.4萬億元,債務率約為86%,低於100%的風險警戒線水準,風險總體可控。

  ———確定2015年地方政府債務限額。2015年8月,第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批准了國務院報送的《關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》,對地方政府債務餘額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元,財政部據此提出分地區債務限額,要求地方各級政府在批准的限額內舉借和償還債務。

  ———發行地方政府債券置換存量債務。2015年,經國務院批准,財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元,主要用於償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發行,在公開發行方式之外,財政部會同人民銀行、銀監會印發文件,指導各地採用定向承銷方式發行置換債券,減輕了對市場流動性的影響。

  ———發行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批准的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元,其中,一般債券5000億元,專項債券1000億元。財政部分配2015年分地區新增債券規模時,採取對低風險地區多分配、對高風險地區少分配或不分配的政策激勵導向。同時,明確新增債券資金優先用於棚戶區改造等重點項目建設,不得用於經常性支出。

  ———將地方政府債務分類納入預算管理。2015年財政部印發了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法,修訂了政府收支分類科目,修改了預算草案相關報表,指導地方將地方政府債務收支納入預算,報本級人大或其常委會審查批准。

  ———完善地方政府債務風險評估和預警機制。財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法,組織評估各地區政府債務風險,進一步勒緊了債務風險的“韁繩”。

  ——加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部會同有關部門加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部要求各地嚴格在批准的限額內發行地方政府債券舉債,不得在限額之外通過企業舉借政府債務,並及時制止了一些市縣政府違法違規為企業舉債提供擔保的行為。

  收穫頗豐,任重道遠

  由於改革舉措具有“穿透力”,2015年地方債務管理改革取得了顯著成效。

  一是夯實了地方政府債務規範管理的工作基礎。通過清理核實2014年末地方政府債務餘額,鎖定了地方政府存量債務;通過按程式確定2015年地方政府債務限額,為舉債設定了規模控制的“天花板”;通過發行新增政府債券和置換債券、把債務納入預算管理、建立風險評估和預警機制、監管地方政府舉債融資行為等措施,不斷完善了地方政府債務規範管理的配套制度體系。

  二是有力保障了地方建設投資資金需求。去年新增地方政府債券6000億元,主要用於棚改、公路等重點項目建設,有力拉動了地方投資。地方在中央下達的3.2萬億元額度內發行置換債券償還到期存量債務,雖不直接增加投資,但在土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收,為地方騰出資金加大投資創造了條件。

  三是有效防範和化解了地方政府債務風險。對地方政府債務實行限額管理,有效控制了地方政府債務規模增長。發行置換債券,既實現對當年到期債務的全覆蓋,又保障了在建項目融資和資金鏈不斷裂,還將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右,預計將為地方節省利息2000億元,有效緩解了地方償債壓力。

  業內人士認為,地方債在實施更有力度的財政政策中,扮演著越來越重要的角色。但地方債務管理過程中的“中梗阻”“腸梗阻”現象還不少,需要一一破除。

  據了解,下一步,財政部將繼續落實新預演算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》的政策措施,深入推進財稅體制改革,處理好防風險與穩增長的關係,完善地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警等機制,有效發揮地方政府規範舉債的積極作用,積極化解高風險地區債務風險,制止違法違規舉債行為,堅決守住不發生區域性、系統性風險的底線。

  中國地方債務管理改革,仍在路上。

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