2015年，在中國地方債務管理史上，是具有里程碑意義的一年。

　　實行地方債限額管理、地方債務分類納入預算管理、建立債務風險預警機制、全面構建債務監管體系……一系列改革新舉措凸顯了地方債管理的新框架，被業內人士稱為“中國地方債務管理改革元年”。

　　形勢逼人，不得不改

　　地方債一直以來得到各地政府的特別“青睞”。以前，地方政府主要通過融資平臺公司等舉借政府債務，這種方式在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和生態環境保護、推動地方經濟社會持續發展等方面發揮了積極作用。與此同時，舉債缺乏規模控制、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題日益顯現。

　　近年來，針對這些問題，按照國務院統一部署，財政部會同有關部門積極採取措施規範地方政府債務管理。

　　2010年，國務院印發《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。財政部會同有關部門制定了相關配套制度文件，督促地方政府做好加強融資平臺公司管理各項工作。

　　針對2012年以來一些地方政府違法違規融資有所抬頭的新情況，財政部會同有關部門聯合印發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》，加強對地方政府舉債融資行為的日常監管。

　　另外，建立激勵約束機制，中央財政通過獎補、減免等政策，督促和引導地方政府化解存量債務。

　　以上政策措施，雖對建立規範的地方政府舉債融資機制做了有益探索，但並未徹底解決長期以來累積的地方政府債務問題。

　　業內專家普遍認為，我國地方債存在規模大、增速快、合理不合法、顯隱性交織、管理不規範、監管不到位等諸多問題。財政部部長樓繼偉曾明確表示，這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風險集聚的趨勢和特點。

　　地方債已成為我國經濟運作中的“隱憂”，黨中央、全國人大、國務院高度重視。2015年，在國務院的統一部署下，以《預演算法》修正案為法律依據，以國務院關於加強地方政府性債務管理的意見為操作指導，中國地方債務管理的深入改革大幕全面拉開。

　　依法舉債，制度創新

　　十八屆三中全會《決定》提出，要建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。

　　2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了《預演算法》修改決定，明確允許地方政府適度舉債，並從舉債主體、舉債方式、規模控制、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面對地方政府債務管理做出了規定。

　　2014年9月，國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》，即“43號文”，進一步明確了地方政府債務管理的整體制度安排：

　　一是賦予地方政府依法舉債融資許可權，省級政府在國務院批准的規模內可以適度舉債，市縣確需舉債的由省級代為舉借。

　　二是規範地方政府舉債行為，地方政府舉債採取發行政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資職能，同時，積極推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引社會資本參與公益性事業投資和運營。

　　三是規範地方政府債務的舉借程式和資金用途，地方政府舉債必須經同級人大常委會批准，債務資金必須用於公益性資本支出。

　　四是防範和化解地方政府債務風險，對地方政府債務規模實行限額管理，將地方政府債務分類納入預算管理，建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

　　這些政策措施從法律和制度上解決了地方政府債務“怎麼借、怎麼管、怎麼還”的問題，奠定了中國地方債新政的整體框架。

　　積極作為，重點突破

　　2015年，新制度框架下的地方債揚帆起航，需要做的配套工作千頭萬緒。

　　對財政來説，推進債務管理制度改革，既要防範財政金融風險，又要確保經濟平穩增長。在處理好防風險與穩增長的巨大挑戰中，財政必須積極作為，重點突破。

　　———清理核實2014年末地方政府存量債務。2015年年初，一場針對2014年末地方政府存量債務進行清理甄別和核查的工作在全國展開。經清理核實，2014年末全國地方政府債務餘額15.4萬億元，債務率約為86%，低於100%的風險警戒線水準，風險總體可控。

　　———確定2015年地方政府債務限額。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批准了國務院報送的《關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》，對地方政府債務餘額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元，財政部據此提出分地區債務限額，要求地方各級政府在批准的限額內舉借和償還債務。

　　———發行地方政府債券置換存量債務。2015年，經國務院批准，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用於償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發行，在公開發行方式之外，財政部會同人民銀行、銀監會印發文件，指導各地採用定向承銷方式發行置換債券，減輕了對市場流動性的影響。

　　———發行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批准的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元，其中，一般債券5000億元，專項債券1000億元。財政部分配2015年分地區新增債券規模時，採取對低風險地區多分配、對高風險地區少分配或不分配的政策激勵導向。同時，明確新增債券資金優先用於棚戶區改造等重點項目建設，不得用於經常性支出。

　　———將地方政府債務分類納入預算管理。2015年財政部印發了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批准。

　　———完善地方政府債務風險評估和預警機制。財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，組織評估各地區政府債務風險，進一步勒緊了債務風險的“韁繩”。

　　——加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部會同有關部門加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部要求各地嚴格在批准的限額內發行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業舉借政府債務，並及時制止了一些市縣政府違法違規為企業舉債提供擔保的行為。

　　收穫頗豐，任重道遠

　　由於改革舉措具有“穿透力”，2015年地方債務管理改革取得了顯著成效。

　　一是夯實了地方政府債務規範管理的工作基礎。通過清理核實2014年末地方政府債務餘額，鎖定了地方政府存量債務；通過按程式確定2015年地方政府債務限額，為舉債設定了規模控制的“天花板”；通過發行新增政府債券和置換債券、把債務納入預算管理、建立風險評估和預警機制、監管地方政府舉債融資行為等措施，不斷完善了地方政府債務規範管理的配套制度體系。

　　二是有力保障了地方建設投資資金需求。去年新增地方政府債券6000億元，主要用於棚改、公路等重點項目建設，有力拉動了地方投資。地方在中央下達的3.2萬億元額度內發行置換債券償還到期存量債務，雖不直接增加投資，但在土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金加大投資創造了條件。

　　三是有效防範和化解了地方政府債務風險。對地方政府債務實行限額管理，有效控制了地方政府債務規模增長。發行置換債券，既實現對當年到期債務的全覆蓋，又保障了在建項目融資和資金鏈不斷裂，還將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方節省利息2000億元，有效緩解了地方償債壓力。

　　業內人士認為，地方債在實施更有力度的財政政策中，扮演著越來越重要的角色。但地方債務管理過程中的“中梗阻”“腸梗阻”現象還不少，需要一一破除。

　　據了解，下一步，財政部將繼續落實新預演算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》的政策措施，深入推進財稅體制改革，處理好防風險與穩增長的關係，完善地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警等機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，積極化解高風險地區債務風險，制止違法違規舉債行為，堅決守住不發生區域性、系統性風險的底線。

　　中國地方債務管理改革，仍在路上。