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財政部:防國資流失是國企改革重點 健全追責體系

  • 發佈時間:2015-11-05 11:03:00  來源:中國新聞網  作者:佚名  責任編輯:李春暉

  據財政部網站4日發佈的消息顯示,國務院印發《關於改革和完善國有資産管理體制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),財政部就相關問題答記者問時表示,防範國有資産流失、防止企業內部人控制是本輪國企改革的一個重點,著重加強和改進外派監事會制度,建立健全國有企業違法違規經營責任追究體系;同時,對企業實施更加精準有效的分類監管;建立出資人監管資訊化工作平臺。

  答記者問全文如下:

  1.問:簡述一下目前我國經營性國有資産管理體制的現狀及存在問題。此次改革和完善國有資産管理體制的重點是什麼?

  答:按照現行國有資産管理體制,我國企業國有資産(經營性國有資産)主要分為工商和金融兩大類。從中央層面看,工商類中央國有企業分為三個部分管理,一是由國務院國資委履行出資人代表職責的110多家大型企業集團;二是由財政部履行出資人代表職責或國有資産監管職能的企業,包括中國郵政集團公司、中國鐵路總公司、中國煙草總公司和104戶中央文化企業;三是由中央有關部門直接管理,財政部負責有關國有資本管理事項的企業。分別隸屬於75個中央部門或單位,一級法人企業5200余戶。金融類中央國有企業,由財政部按規定管理,持有部分中央金融企業國有股權。中央匯金投資有限責任公司,根據國務院授權,對一些中央金融企業進行股權投資,以出資額為限行使出資人權利。按照分級管理的原則,國務院代表國家行使國有資産所有權,國有企業分為中央、省、地市、縣四級,分別由同級政府履行出資人職責。省級企業國有資産管理體制與中央基本相同。

  現行國有資産管理體制經過多次改革雖然取得了很大成效,但在市場化、國際化深入發展的形勢下,仍然存在一些突出問題,主要表現為:政企不分、政資不分依然存在,國有資産監管還存在越位、缺位、錯位現象;國有資産監督機制不健全,國有資産流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出;國有經濟佈局結構有待進一步優化,國有資本配置效率不高等問題亟待解決。這些問題如不能有效解決,將成為國有企業改革和發展的體制性障礙。

  《若干意見》既有改革的內容,也有完善的內容。改革的重點,是國有資本授權經營體制,進一步明確國有資産所有權與企業經營權的職責邊界,確保國有資産所有權有效行使,保障企業享有獨立的法人財産權,真正確立企業市場主體地位;完善的重點,是準確把握國有資産監管機構的職責定位,明確國有資産監管重點,推進國有資産監管機構職能轉變,改進國有資産監管方式和手段。

  2.問:《若干意見》提出改革和完善國有資産管理體制的基本思路、主要原則以及主要任務是什麼?

  答:《若干意見》的基本思路是,深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院決策部署,堅持和完善社會主義基本經濟制度,堅持社會主義市場經濟改革方向,尊重市場經濟規律和企業發展規律。正確處理好政府與市場的關係,以管資本為主加強國有資産監管,改革國有資本授權經營體制,真正確立國有企業的市場主體地位,推進國有資産監管機構職能轉變。適應市場化、現代化、國際化新形勢和我國經濟發展新常態,不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力。

  《若干意見》提出的主要原則是“權責明晰、突出重點、放管結合、穩妥有序”,主要包括:一是堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離。依法理順政府與國有企業的出資關係。切實轉變政府職能,依法確立國有企業的市場主體地位,建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理職能與國有資産出資人職能分開,確保國有企業依法自主經營地位,激發活力、創新力和內生動力。二是堅持以管資本為主。按照市場經濟規則和現代企業制度要求,以資本為紐帶,以産權為基礎,重點管好國有資本佈局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。三是堅持放管結合。按照權責明確、監管高效、規範透明的要求,推進國有資産監管機構職能和監管方式轉變。該放的依法放開,切實增加企業活力,提高國有資本運營效率。該管的科學管好,嚴格防止國有資産流失、確保國有資産保值增值。四是堅持穩步實施,協同推進。處理好改革、發展、穩定的關係,注重改革完善國有資産管理體制的系統性、協調性,以重點領域為突破口,先行試點、分步實施,統籌謀劃,協同推進相關配套改革。

  《若干意見》提出的主要任務:一是推進國有資産監管機構職能轉變。二是改革國有資本授權經營體制。三是提高國有資本配置和運營效率。其中,以管資本為主,完善國有資産管理體制,改革國有資本授權經營體制,改組組建國有資本投資、運營公司是此次改革的關鍵所在。

  3.問:國有資産監管機構履行的出資人監管職責,與政府公共管理職能、企業自主經營權之間的邊界是什麼?改革後,國有資産監管機構的職責將發生哪些變化?

  答:完善國有資産管理體制,要堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離的原則。國有資産監管機構根據授權代表本級人民政府對監管企業依法行使出資人職責,專司國有資産監管,按照公司法、企業國有資産法等法律法規對所出資企業依法履行出資人權利,不行使政府公共管理職能,不干預企業自主經營權。政府有關部門依法行使公共管理職能,從經濟調節和社會管理角度進行社會公共管理,制定國家發展規劃、産業政策和國有資本收益管理規則。國有企業作為獨立市場主體,享有法人財産權,依法開展自主經營,對直接出資企業依法履行股東職責。

  改革後,國資監管機構在自身職責上將發生如下重大變化:一是堅持以管資本為主,進一步明確國有資産監管重點,按照市場經濟規則和現代企業制度要求,重點管好國有資本佈局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是準確把握依法履行出資人職責的定位,堅持放管結合,該管的科學管理、決不缺位,不該管的要依法放權、決不越位。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業;將延伸到監管企業子企業的管理事項原則上歸位於一級企業;將國有資産監管機構配合承擔的政府公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。三是國有資産監管機構要依據公司法、企業國有資産法有關規定,將行使的投資計劃、部分産權管理和重大事項決策等出資人權利,授予國資監管機構直接監管的企業行使。四是國有資産監管機構將大力推進依法監管,著力創新監管方式和手段。按照事前規範制度、事中加強監控、事後強化問責的思路,更多運用法治化、市場化監管方式,切實減少出資人審批核準事項,改變行政化管理方式,建立監管權力清單和責任清單。國資監管機構要按照《中共中央 國務院關於深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)的要求,依據國有資産出資人職能定位,研究制定出資人審批事項清單,切實做好簡政放權、放管結合、優化服務工作,積極落實改革目標。

  4.問:國資監管機構對一級企業以下將行使哪些監管事項?在防範國有資産流失、防止企業內部人控制、加強和改進外派監事會制度等方面有何具體舉措?

  答:國資監管機構對一級企業以下行使的監管事項,主要是指根據公司法、企業國有資産法等法律法規的規定,應當由本級人民政府或國資監管機構批准的企業重大事項。比如,部分涉及向中央企業集團外進行産權流轉的事項,部分重要子企業重大事項以及對國有控股上市公司的監管事項等。

  依法應由企業自主經營決策的事項包括兩類:一類是依據公司法等法律法規規定,明確由企業董事會、經理層自主決策的事項;另一類是根據國有資産監管機構授權自主決策的事項,國有資産監管機構可以授權國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業行使投資計劃、部分産權管理和重大事項決策等出資人權利。

  防範國有資産流失、防止企業內部人控制是本輪國企改革的一個重點,中央將出臺《關於加強和改進企業國有資産監督 防止國有資産流失的意見》等專門文件,作出系統部署。在《若干意見》中著重提出了以下措施:一是加強和改進外派監事會制度,建立健全國有企業違法違規經營責任追究體系,建立健全國有企業重大決策失職、瀆職責任追究和倒查機制。二是針對企業不同功能定位,在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業績考核等方面,實施更加精準有效的分類監管。三是建立出資人監管資訊化工作平臺,推進監管工作協同,實現資訊共用和動態監管。完善國有資産和國有企業資訊公開制度,設立統一的網路資訊公開平臺,在不涉及國家秘密和企業商業秘密的前提下,依法依規及時準確地披露國有資本整體運營情況、企業國有資産保值增值及經營業績考核總體情況、國有資産監管制度和監督檢查情況、以及國有企業公司治理和管理架構、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等資訊,建設陽光國企。

  加強和改進外派監事會制度方面,具體舉措主要包括:一是明確職責定位,進一步明確外派監事會由政府派出、是出資人監督的專門力量。二是突出監督重點,著力強化對企業的當期和事中監督。三是完善監督檢查成果報告和公開制度,逐戶向政府報告年度監督檢查情況。四是強化監督成果運用,加大對企業整改落實的督促力度。五是落實監事會監督責任,建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄製度。六是強化與有關專業監督機構的協作,建立健全核查、移交和整改機制。

  5.問:中央層面的國有資本投資、運營公司與目前中央企業有何區別?國有資産監管機構如何對國有資本投資、運營公司、以及其他國家出資企業進行監管?

  答:國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業平臺,以服務國家戰略、提升産業競爭力為主要目標,在關係國家安全、國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域,通過開展投資融資、産業培育和資本整合等,推動産業集聚和轉型升級,優化國有資本佈局結構;以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,通過股權運作、價值管理、有序進退等,促進國有資本合理流動、保值增值。由此可見,國有資本投資、運營公司與目前的中央企業相比,其區別在於:一是國有資本投資、運營公司體量較大,將在一個較大的資本空間,通過國有資本的市場化運作,推動國有資本優化佈局和結構調整。二是國有資本投資、運營公司根據國資監管機構授權,將享有部分出資人權利,主要包括:集團公司所屬企業改制重組事項,企業內部的産權無償劃轉、轉讓、置換,增資擴股及前述事項涉及的資産評估事項;通過産權交易市場對外轉讓國有産權事項;政府或國資監管機構授權的集團公司及子企業所持産權與其他中央企業之間的協議轉讓、無償劃轉事項等。國有資本投資、運營公司將以管資本的方式,依法對授權範圍內的部分中央企業履行出資人權利,從而形成政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。

  國有資本投資、運營公司和其他監管企業都是國家出資企業,國資監管機構根據授權,依法對國有資本投資、運營公司和其他監管企業履行出資人職責,具有一致性,同時,國資監管機構的監管權利原則上將止于國有資本投資、運營公司,以及中央企業集團公司,原則上不再向下延伸。

  6.問:國有資本投資、運營公司如何試點?國有資産監管機構如何向國有資本投資、運營公司授權?

  答:改組組建國有資本投資、運營公司是一項具有探索性、創新性的工作,涉及國資監管體制、資本運營機制、企業內部市場改革等多方面的目標和任務。為保障國有資本投資、運營公司在足夠的空間和領域調整優化國有資本,積極參與國際競爭,必須具備一定規模,戶數不宜過多。為兼顧改革與發展,將按照試點先行、總結經驗、逐步推開的步驟,採取新設和改組兩種方式。從試點意義和企業典型性考慮,同時開展間接和直接授權試點。

  間接授權模式下,國有資産監管機構作為政府層面出資人代表,根據授權依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據公司法等法律法規,對所出資企業依法行使股東權利。為進一步激發企業活力,國有資産監管機構可將行使的投資計劃、部分産權管理和重大事項決策等出資人權利授予國有資本投資、運營公司行使,擴大國有資本投資、運營公司的自主決策權。

  直接授權是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司,再由國有資本投資、運營公司對所出資企業行使出資人職責。在直接授權模式下,國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權利,既縮短了出資人和企業之間的委託代理鏈條,還可以避免間接授權模式下國資監管機構和國有資本投資、運營公司之間可能産生的權利分享、權責不清等問題。國有資本投資、運營公司的自主經營權將得到充分保障,真正成為政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。

  通過開展政府國有資本投資、運營公司試點,有助於搜尋和發現可能會遇見的問題,探索可複製推廣的經驗,為下一步全面鋪開試點工作積累經驗。

  7.問:如何有效實現國有資本的有序進退、優化重組?在企業關閉破産、處置無效資産、淘汰落後産能過程中,如何解決好職工安置問題?

  答:在有序進退方面,一是繼續鼓勵推動國有企業改制上市,推進國有資産證券化,通過公司制、股份制的方式激活國有企業體制機制活力,提高國有資本運作品質和效率,提升可持續發展能力。二是指導和推動國有企業通過産權市場收縮退出低效、無效、不具備競爭優勢的業務領域。三是鼓勵國有資本通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式,與非國有資本進行股權融合、戰略合作、資源整合或共同設立股權投資基金,以發展混合所有制經濟的方式,放大國有資本功能、實現保值增值、提高競爭力。

  在優化重組方面,一是橫向調整。加快國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中,向前瞻性、戰略性産業集中,向産業鏈關鍵環節和價值鏈高端集中,向具有核心競爭力的優勢企業集中。二是縱向調整。從進一步做強做優做大中央企業、培育具有國際競爭力的跨國公司角度出發,沿産業鏈加快調整重組步伐,解決縱向資源配置不合理的問題。同時,要加快確定國有資本投資負面清單,既要考慮宏觀層面,也要兼顧微觀層面。

  關閉破産、處置低效無效資産、淘汰落後産能是按照市場化原則,為推進企業長期可持續發展作出的重要舉措,在這個過程中,解決好職工安置問題是關係到職工切身利益和企業改革的重要內容,有關部門將指導國有企業嚴格按照勞動合同法和相關法律法規開展職工安置工作,加強對企業富餘人員的技能培訓,提高創業、就業能力,對解除勞動合同的職工,依法給予經濟補償,安置符合用工條件的職工。

  8.問:目前國有資本經營預算實施範圍及改革方向是什麼?如何體現全民共用國有資本收益?

  答:2007年建立國有資本經營預算制度以來,中央國有資本經營預算實施範圍不斷擴大。截至目前,納入中央國有資本經營預算實施範圍的企業包括:110多家中央管理企業,中央文化企業,中國農業銀行,教育部、工業和資訊化部、文化部、農業部、衛生部、體育總局、廣電和新聞出版總局、民航局、國資委等9個部門和單位所屬企業,以及中國煙草總公司、中國郵政集團公司。年度預算收支規模超過1600億元。

  目前,尚未納入中央國有資本經營預算範圍的大多為中央部門和單位所屬企業,考慮到其監管體制和産權關係複雜,且大多數企業規模小、主業不突出或基本沒有主業的實際,為穩步做好擴大中央國有資本經營預算實施範圍工作,要採取分步納入、逐步到位的辦法,將主營業務突出、産權歸屬清晰、市場化程度較高的企業,先行納入中央國有資本經營預算實施範圍;其他企業將根據事業單位改革和國資國企改革推進情況,逐步納入。

  國有資本收益是國家以出資人身份依法享有的國有資本投資收益,是國家權益的重要體現。近年來,國有資本收益管理制度逐步健全,收益收取範圍不斷擴大,收益收取比例逐步提高,國有資本收益用於保障和改善民生的規模逐步加大。根據十八屆三中全會提出的完善國有資本經營預算制度的要求,將繼續健全國有資本收益管理制度。一是繼續擴大國有資本收益收取範圍,建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度;二是提高國有資本收益收取比例;三是積極發展混合所有制經濟,推動股權多元化,推動部分國有資本逐步退出,盤活國有資本存量。

  為實現全民共用國有資本收益,按照十八屆三中全會精神,將主要採取以下措施:一是提高國有資本收益上繳比例;二是繼續加大國有資本經營預算調入一般公共預算用於社會保障等民生的力度。三是劃轉部分國有資本充實社保基金。

  9.問:為何要劃轉部分國有資本彌補社會保障基金缺口?相關工作的進展情況如何?

  答:黨的十八屆三中全會明確提出,“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。《若干意見》明確要求,在改組組建國有資本投資、運營公司和國有企業重組過程中,國家根據社會保險精算平衡的需要將部分國有資本(股權)劃轉至社會保障基金管理機構持有,分紅和轉讓收益用於彌補養老金等社會保險資金缺口。主要考慮,實行社會化養老保險制度後,國有企業退休人員養老金和在職職工視同繳費部分,出現的資金缺口,如通過增加稅收、提高在職人員養老金繳費率的方式解決,實際上是將這部分負債轉移給下一代人,將會出現代際間不公平。經過長期發展積累形成的國有資本權益是全民共用的財富,將部分國有資本權益劃轉充實社會保障基金是解決養老金歷史負債的重要途徑和有效有段。

  目前,財政部正在會同相關部門積極開展有關工作,已完成了國有資本數據統計、國有股劃轉政策梳理分析、部分中央企業調研等基礎性工作,並建立了部門協同推進機制。下一步,我們將結合國資國企改革工作的推進,充分調研、廣泛聽取各方意見,兼顧企業健康發展和充實社保基金的雙重目標,研究制定國有資本劃轉社保基金的實施辦法。

  10.問:加快剝離企業辦社會職能,妥善解決歷史遺留問題對加強和完善國有資産管理體制有何意義?擬採取哪些措施幫助國有企業徹底解決歷史遺留問題?如何發揮國有資本經營預算在優化國有資本佈局、解決國有企業遺留問題中的作用?

  答:國有企業歷史遺留問題主要是計劃經濟體制下或由計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中形成的,在國有企業中普遍存在、已經對國有企業進一步深化改革形成了嚴重制約的突出問題。目前,亟待解決的國有企業歷史遺留問題主要有廠辦大集體改革、國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交、剝離國有企業所辦醫療教育等公共服務機構、國有企業退休人員社會化管理等。

  改革和完善國有資産管理體制,要求真正確立國有企業的市場主體地位,但目前國有企業仍承擔著許多本不應由企業承擔的辦社會職能,背負沉重的歷史包袱,制約著企業進一步改革發展。加快剝離企業辦社會職能,妥善解決歷史遺留問題,有利於國有企業輕裝上陣、公平參與市場競爭、真正成為市場競爭主體;有利於增強國有企業活力和競爭力,提高企業運營效率和發展品質,為建立現代企業制度、發展混合所有制經濟、深化國資國企改革奠定基礎。

  解決國有企業歷史遺留問題,要堅持市場化改革方向,統籌考慮相關政策間的銜接,根據不同問題的特點,採取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式分類處理,不搞“一刀切”。改革要積極穩妥,條件成熟的,率先推進;難度大、情況複雜的,通過試點探索逐步推進。要認真做好解決遺留問題涉及的職工安置工作,維護職工的合法權益。

  建立國有資本經營預算制度,目的是增強政府的宏觀調控能力,完善國有企業收入分配製度,推進國有經濟佈局和結構的戰略性調整,集中解決國有企業改革發展中的體制性、機制性問題。充分發揮國有資本經營預算功能作用,根據國有企業改革任務和目標要求,調整國有資本經營預算支援方向和重點,引導國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和領域,同時,集中解決廠辦大集體、“三供一業”、退休人員社會化管理等國有企業歷史遺留問題,為國有企業創造公平的市場競爭環境。

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