沒錢難辦事，服務跟不上

　　——農村集體經濟“空殼化”觀察(之一)

　　當前，一些西部農村集體經濟“空殼化”已成常態，影響到村級公益事業開展和公共服務供給。而我國尚未建立覆蓋城鄉的公共財政體制，農村大量民生需求仍需依靠本就薄弱的村社集體經濟。“沒錢難辦事”的尷尬，使不少村社短期內難以改變發展落後的面貌。

　　基礎設施難發展，公共服務難提供

　　半月談記者走訪發現，農村集體經濟組織中無經營收益或收益較低的村社佔了多數，這些“空殼村”，僅靠少量的財政轉移支付，連基層組織運轉都較困難，發展農村公益事業、為農民提供服務更無從談起。

　　集體經濟組織“空殼化”，集中體現在農村公益性基礎設施發展難、公共服務提供難上。最近，半月談記者來到重慶涪陵區大溪村，村裏幾乎家家人去樓空。在簡陋的村公共服務中心，村委會主任周德武坦言，在類似大溪這樣的貧困村、空心村，要發展公共基礎設施，真是難上加難。

　　“村集體收入只有兩塊：一家茶廠流轉了80畝集體土地，每年租金2000元;水庫每年有1500元承包費。一年3000多塊錢，能幹成什麼事?”周德武説，為了改善村容村貌，村裏向政府爭取項目，搞起了農民集中居住點，但是其中綠化、公廁、娛樂設施等配套需要80多萬元，政府項目資金有近40萬元補貼，缺口不小。

　　“除了政府投錢，搞農民新村這樣的公共設施，自己還能從哪籌錢呢?”周德武説，由於資金缺口大，很多配套設施不健全，住進去的農民生活還不方便，大夥兒也不滿意。

　　為推動農村公益事業、基礎設施建設，政府這些年不斷加大對水利、道路、産業發展的投入，但財政投入只解決項目建設，後續管護、持續運營還需要靠村社自籌資金，而農村集體經濟的“空殼”狀態，導致村社沒錢投、投不起，農村惠農項目往往“無人管、沒錢管、長效作用難發揮”。

　　重慶豐都縣飛仙洞村為解決群眾“吃水難”，縣水利部門專門安裝了10多公里入戶水管，但由於村裏沒有日常管護經費，短短幾年，有的取水點就滲漏，被迫廢棄，有的管網出現了堵塞，農民家裏也就斷了水。村黨支部書記彭瑞華説，現在惠農項目很多，但村裏出不起管護資金，項目“落地”，惠農也不長久。

　　“資金需‘化緣’，有時靠村幹部墊資”

　　一方面村社集體經濟“空殼化”，無力承擔公共事業發展要求;另一方面，面對群眾改善村容村貌，提高服務水準的現實需求，一些村社不得不四處“化緣”。

　　在重慶涪陵區白果村整村扶貧過程中，修建了8.8公里村社道路，工程造價130多萬元，政府定額投入100萬元，尚有近30萬元的資金缺口，村裏投不起，村幹部只得找到區民政局，請求資金支援。

　　鄉鎮政府也是村社“化緣”的重要對象。重慶某鎮當地幹部告訴記者，2014年該鎮整治塘庫160多口，平均每口財政投入5萬多元，實際工程造價每口需要6萬多元，僅此一項，鎮財政就要累計“兜底”150多萬元。這個鎮在當地基層財力算是比較強的，面對村社公共基礎設施資金投入需求，尚能勉強支援，一些財力薄弱的鄉鎮就是有心無力了。

　　“化緣”無門，村幹部不得不自掏腰包墊付。白果村支部書記楊薦説，以前村社財力非常薄弱，為了搞建設，還欠了40多萬元債務。村裏建公共服務中心除了扣除政府補助外，還有10多萬元缺口，自己只得以個人名義向銀行貸款搞建設。

　　管理不暢、改革滯後制約集體資産發展

　　目前的農村基層無論基於資源稟賦，還是運轉現狀，壯大農村集體經濟組織難度依然不小。記者在西部農村採訪發現，近幾年，通過開發資源、盤活資産等手段，各地農村集體經濟組織發展有一定成效，但總體而言，農村集體經濟實力仍然不強，可處置、經營的資産總量並不大。

　　農村經營管理體制不暢，也影響村集體資産處置和經營的積極性。目前，多數的行政村是以村支兩委代替村集體經濟組織行使集體資産管理經營職能，“村企”不分，村支兩委及村集體資産管理職能交叉。對村支兩委而言，基層黨組織建設、社區公共管理服務等日常行政事務繁雜，盤活村集體資産未納入村社幹部的業績考評，也沒有激勵機制和有效的監督機制。

　　同時，農村集體産權不明晰，使農村集體資産處置和經營也缺乏政策支撐。據統計，重慶多數村集體經濟組織尚未進行産權改革，傳統産權主體虛置、産權模糊，使用、投資、開發集體資産存在體制障礙。農村集體經濟組織成員對集體資産名義上是“人人有份”，實際是“人人無份”，不利於農村集體經濟規範運轉。

　　村級“牛毛債”，照出發展窘境

　　——農村集體經濟“空殼化”觀察(之二)

　　我國農村一些村社要維持運轉、開展建設，不同程度都出現了一些負債，這些小而散的“牛毛債”，就像一面鏡子，直接照出當前集體經濟發展過程中的困窘。

　　愛恨交織的建設債

　　近年來，國家對農村扶持力度越來越大，如新農村建設、農村道路、産業扶持、鄉村旅遊等項目，都採取“國家給一點，市級、區縣配套一點，村上自籌一點”的辦法來籌資。但在農村集體經濟“空殼化”，無力出資配套，“一事一議”讓群眾籌資籌勞又難以開展的背景下，對一些村社而言，國家惠農資金利用成了“兩難”，有了項目就可能欠債。

　　近期，半月談記者先後走訪10多個行政村，發現這些村大多存在不同程度的債務負擔，多的上百萬元，少的也有一二十萬元。問起債務來源，其中一個原因還是農村建設負債。有的村社道路硬化，政府財政一般每公里補助50多萬元，而實際建設成本一般都在70萬元以上，中間缺口就需要村社自籌。採訪中，有的村幹部告訴記者，類似村道這樣的基礎設施，如果無法通過“一事一議”讓農民籌資籌勞，又想把項目搞起來，就不得不靠借錢搞建設。

　　“其他村是借債搞建設，而我們村是想借錢都不行，因為村裏一點收入都沒有，維持運轉全靠政府補助，借錢還不起，誰願意借給我們。”在某村採訪時，有幹部告訴記者，村社籌不起錢，又想要惠農政策落地，有時項目品質就不得不打折扣。這個村2014年整村脫貧時，硬化了5.5公里通村道路，但由於財政補貼標準低，村裏又出不起錢，單位資金投入強度達不到要求，工程品質出了問題。村支書帶著記者現場查看這條村道時説，因為水泥標號不夠，敷設厚度也不足，現在路面“起泡”，車輛一過就粉塵滿天飛，到處坑坑洼洼。

　　在走訪另一個村時，記者也發現了類似現象，這個村新修村道11公里，也是因為資金不夠，村道寬度只有3.5米，僅能容一輛車通過，群眾笑稱為“單行道”。

　　糊裏糊塗的呆壞債

　　除建設負債外，一些村級債務的産生，則是因為涉農政策或村社集體經濟組織自身發展問題導致的，特別是一些村裏還有歷史遺留下來説不清道不明的糊塗債，沒有人敢核銷，更沒有權利核銷，成了無法化解的“呆壞債”。

　　採訪中，有的地方農口乾部説，有一種債務是歷史政策債：在農稅未取消時，農民拖欠集體“三提五統”現象嚴重，為了收繳統籌費、農業稅，鄉鎮街道出臺要求幹部工資與稅費收繳“掛鉤”和“一票否決”的辦法，一些村不得不借錢墊繳。有的地方，借錢墊繳所形成的債務甚至高達上千萬元。

　　同時，一些農村“三資”清理時，也發現有的村社有賬外賬、債外債，少數村幹部出門辦事，講派頭、比排場，花錢大手大腳，形成不少糊塗債。記者曾在某地採訪，發現一個行政村有筆近萬元的“吃喝債”，已歷三屆村幹部之手，現任幹部説不清這筆債是怎麼欠的，每次村社財務清理，不得不挂在賬上。債主經常拿著借條到村委會要債，現任村幹部只得推脫，“誰欠的找誰要”，成了一拖10多年的“呆壞債”。

　　當地幹部坦言，農村“糊塗債”還是因為村級集體經濟收支管理不嚴，缺乏有效約束。不少幹部認為村級欠債屬於村民自治範疇，多一事不如少一事，管得越多越麻煩。同時，村民對村級債務監督不力，應有的權利沒有得到充分尊重，對村務公開中的不正常收支難過問、難監督，村社民主理財、民主監督走形式和過場，這也給村級債務的清理和化解造成障礙。

　　監督、控制村級債在合理區間

　　採訪中，一些業內人士認為，農村集體經濟發展出現債務本是正常現象，關鍵是對債務要有良性的監管、處置機制。要通過明確責任，先易後難，依法依規、分類處理。村級組織作為這項工作的主體，要通過增收節支，盤活集體山林、水域、房産、土地等存量資産，以及處置閒置資産等方式努力化解債務。

　　專家建議，加大農村財政投入力度，降低或取消農村扶持項目鄉村配套資金要求，在實施農村基礎設施建設、公益性事業發展時，堅持規劃先行的原則，做到量力而行、盡力而為，避免新增債務，提升村級組織化解債務的能力。同時，建立村級民主監督、鄉鎮會計核算監督、政府審計監督、網路實時監督“四位一體”的村級財務監管體系，嚴控村級債務增長。

　　盤活存量、做好增量，做大“蛋糕”謀出路

　　——農村集體經濟“空殼化”觀察(之三)

　　如何破解農村集體經濟“空殼化”問題，各地正在探索。重慶不少村社最近幾年村級債務在減少、集體收入在增加。細究其中原因，不難發現，這些村社經濟經濟實力增強，關鍵還是靠改革，一是盤活存量，依託農村集體資産産權制度改革，夯實集體經濟長遠發展基石;二是做好增量，通過理順城鄉利益機制，搭建城鄉資源互動平臺，真正實現“以城帶鄉、以工促農”。

　　産權改革理順利益關係

　　在不少地方，尤其是經濟較為發達的城鄉接合部，以前農村集體經濟組織之所以難以做大做強，一個重要原因在於集體經濟産權關係混亂，監管不力。

　　做大集體經濟“蛋糕”，重慶的一項探索就是理順産權關係，通過盤活存量，實施集體資産股權量化改革，從體制上保證集體經濟做大做強。在重慶九龍坡、沙坪壩等地區，不少農村集體經濟組織還對村社存量資金、資産進行股權量化確權，建立“産權明晰、權責明確、治理完善”的治理體系，實現保值增值，有的村社農民股東每年能實現分紅上萬元。

　　城郊的九龍坡區華岩鎮共和村就面臨這道“坎”。該村1985年創辦村集體企業以來，經過20多年積累，集體資産總額在2006年就已達到1483萬元，收入穩定增長，主要以廠房、門面租賃收入為主。

　　村集體資産實行股份化改革之後，成效初步顯現。共和村實行村集體資産股份化改革後，每年分紅總額達上百萬元，村民每人平均分紅300元。共和村村民劉純祥説，他家一共有107股，按照每股20元的標準，一年能夠分到2000多元。此外，按照共和村集體資産分配方案，像劉純祥這樣60歲以上的老人，每年還可從村集體經濟中獲得1000元的生活補貼。

　　村集體資産進行股份化還理順了村民委員會和集體經濟組織之間的關係。不少農民説以前集體資産名義上人人有份，其實是少數人説了算，制度上存在漏洞。股份化改革之後，村民成了股東，可以更好地行使知情權、監督權，保證集體經濟組織正常運作。

　　在九龍坡區西山村，村民羅熙説：“集體資産股份化後，我家每口人都拿到了《集體資産股權證》，有股就能分紅，多股就能多分，這就吃上了‘定心丸’。”

　　“地票”交易反哺農村，增強村社集體實力

　　發展農村集體經濟，重慶另一個手段是做大增量，做強集體經濟組織。在涪陵區白果村，最高峰時，村集體負債曾有40多萬元，而現在負債已基本消除，村支部書記楊薦説，變化的關鍵是白果村利用重慶市“地票”交易平臺，實現了110多畝宅基地的復墾，僅此一項，村集體經濟就獲得近300萬元補償。

　　作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶探索進行城鄉建設用地指標“地票”交易。根據規定，其收益分配，如果是農民宅基地及其附屬設施復墾，扣除復墾成本後，凈收益全部返還農村，按照85：15的比例支付給復墾宅基地及其附屬設施用地的農戶和農村集體經濟組織。復墾農村公共設施、公益事業等建設用地的，扣除復墾成本後，剩餘價款全部劃歸相應的農村集體經濟組織。收益主要用於本集體組織成員社會保障及基礎設施、公共服務設施建設。

　　雲陽縣黃石村山坪塘近年來改造了20多口塘庫，政府平均每口投入6.5萬元，村級配套1.5萬元，村裏之所以出得起錢，就是靠“地票”交易。村支部書記范光志説，從2012年以來，村裏搞了20多畝宅基地復墾，獲得40多萬元收入，其中大部分資金就用於這樣的農村公益性基礎設施改造。

　　加快改革，增強政策傾斜

　　在不少業內專家看來，結合重慶一些地方的改革實踐，要做大做強農村集體經濟，就要繼續穩步推進農村集體資産確權量化改革試點，在全面完成清産核資的基礎上，建立資産臺賬和資源登記簿，依法界定集體資金、資源、資産所有權，理順産權關係，採取拍賣、租賃、置業、股份合作等方式，盤活農村集體閒置資産。

　　同時，應儘快制定促進農村集體資産處置和經營的扶持政策。鋻於目前農村集體經濟薄弱，發展基礎較差，加之農村集體經濟組織承擔了本應由財政負擔的維持農村基層組織運轉和提供公共設施和服務的職責，政府財政應加大對農村集體經濟扶持力度，可以安排專項資金，整合各部門資金，支援農村集體經濟組織為發展生産所必要的基礎設施建設、設備機械購置等，為增加集體經濟收入的項目提供貸款貼息、融資擔保以及獎勵等。