昨日，京津冀協同發展工作推動會議召開，就貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》提出明確要求、作出安排部署。京津冀協同發展，將如何“協同”？如何“發展”？北京將為此做出哪些努力？三地定位有哪些重要調整？“環北京區域”將如何管理？

　　1 首都的功能到底是什麼？

　　北京履行了過多職能，使得人口過於稠密、交通嚴重擁堵

　　今年2月，習近平主席指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程。6月，北京市長王安順表示，有序疏解非首都功能，要統籌好疏解總目標與分領域目標……那麼，“首都功能”究竟指的是什麼？

　　中央民族大學發展規劃處處長李曦輝在其一篇文章《説説首都功能》中提到，首都的原始功能主要有三層，即經濟功能、軍事功能和交通功能，其他則是後來衍生出的功能。他認為，作為人口超過兩千萬的特大型城市，北京享受著作為首都的榮耀，同時由於履行了過多的職能，使得人口過於稠密、交通嚴重擁堵、環境污染問題凸現。

　　北京的首都功能有哪些？北京市社會科學院黨組成員、副院長趙弘説，主要包含三個層次。首先，是首都的核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大功能；其次，是服務於這四個核心功能、關聯緊密的行政事業功能；第三，是服務於前兩個層次、與他需求相適應的城市一般功能。

　　在趙弘看來，北京的非首都功能，即超過首都功能中前兩層領域需求，而在規模和體量上又超過需求的城市一般功能。舉例而言，比如過多的教育醫療功能、為區域服務的物流、呼叫中心等人力資源密集的産業，以及一些行政辦公功能等。

　　北京國際城市發展研究院院長連玉明認為，北京的非首都功能，也有三層意思。首先，是首都四大核心功能以外的其他功能；其次，是直接導致北京大城市病的功能，換句話説，有的功能雖然跟四大核心功能有關，但可能導致大城市病，也屬於非首都功能領域。因為疏解北京的非首都功能，最終要解決大城市病；第三，有的雖然屬於首都功能，但是屬於對首都功能起到非支撐性或輔助性的功能，例如中央和國家機關的資訊中心或服務中心等。

　　2 北京重點疏解對象有哪些？

　　專家認為包括工業、物流、教育是疏解對象

　　對於北京重點疏解的對像是如何確定的，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成表示，工業是主要疏解對象，北京現在的工業比重佔20%，比重不高但總量很大，在四千億左右，相當於一個中型城市。“由於空間不大，環境容量不大，所以北京並不適宜發展工業，尤其是一般製造業。”

　　他表示，一般製造業會創造很多就業崗位，這是北京吸引大量外地人口的原因，因此要將一般製造業疏解出去；二是任何工業都會有排放，對北京環境影響很大；三是工業佔空間大，比如農田農地；四是比較耗水等大量資源，北京的水資源等本身就很短缺，因此把工業作為首要疏解對象，比如汽車産業等。

　　第二個是物流産業。物流主要是倉儲和批發市場，它們創造很多就業崗位，同時對交通、道路佔用比較頻繁，“比如火車貨運，從全國各地運來，再用貨車運到全國各地，完全可以轉移到其他城市。”

　　第三是教育和醫療、培訓等社會公共服務業，減少人口壓力，帶動其他城市發展，通過産業轉移擴大其他城市的市場需求，“比如本科教育，並不一定要在北京。”

　　3 城六區人口目標如何控制？

　　到2020年，城六區人口將在2014年基礎上下降15%

　　據北京大學中國區域經濟研究中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠對新京報記者介紹，到2020年，城六區人口將在2014年基礎上下降15%。這意味著，2020年城六區的常住人口將減少191萬，達到1084.9萬。

　　根據北京市統計局發佈的《2014年北京市人口發展變化情況及特點》，2014年末，北京城市功能拓展區常住人口最多，達到1055萬人，佔49%；首都功能核心區常住人口相對較少，為221.3萬人，佔10.3%。綜合上述數據可知，2014年年末的城六區常住人口達到了1276.3萬人，佔北京市的59.3%。

　　如2020年城六區人口在2014年的基礎上下降15%，即意味著2020年城六區的常住人口將控制在1084.855萬，相比2014年底減少191.445萬人。

　　目前，北京市常住人口位居前3位的是朝陽區、海澱區和豐台區，3區人口占全市總量的46%。因而在城六區的人口疏解中，三區面臨的壓力也最大。在今年北京市兩會上，三區已經把“人口調控”詳盡地寫入政府報告之中。其中，“群租房”治理成為了它們今年共同的治理對象。

　　如豐台區提出控制人員密集型産業發展和住宅項目開發規模，淘汰低端産業，有效帶動人口疏解。依法加大對群租房、地下空間的治理力度。建立人口動態監測機制，落實屬地調控責任，常住人口增速控制在1.3%以內，逐步降低流動人口總量。

　　海澱區在政府報告中“亮出底線”，稱北京市給海澱區下達了“2015年末常住人口規模控制在371.3萬人，比2013年底常住人口增長不超過13.7萬人”的任務目標。其表示，將運用“以業控人、以房管人、以證管人、資源納人”等管理手段，加強人口規模調控。此外，將加強對老舊小區、農村住宅、回遷安置房等各類房屋的出租規範化管理，建立群租房日常治理長效機制，著力防止反彈。

　　朝陽區今年計劃拆除出租大院96家，清退46家市場。目前，西直河石材市場已拆除85%，有半數商戶簽約到香河。

　　4 “環北京區域”將如何管理？

　　京津冀十三五規劃或將統一管理環北京區域

　　此前，北京的城市發展被指為單中心城市結構以及呈現“攤大餅”擴張模式。那麼，京津冀協同發展綱要將對北京的城市規劃起到何種影響？

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成對新京報記者表示，北京之前的規劃客觀存在一些問題。北京最開始除了政治、文化中心，還要建成經濟中心，於是規劃了CBD、工業基地等，吸引銀行、企業總部過來。很早北京就開始進行疏解，比如從上世紀80年代開始採取“退二進三”，即將發展第二産業轉為發展第三産業，但是在實行時方向卻出現偏差，變成了“退出二環轉到三環”，形成了蔓延態勢。到上世紀90年代，開始建設“十二個新城”，即北京的十二個縣城(改區之前)，但也事與願違，新城並沒有發展起來，原因在於基礎設施不完善、交通不便捷，産業、人口沒有被吸引過去。

　　他稱，於是到2004年，專家在給北京做空間佈局研究時提出終止北京“攤大餅”的情況，建議主城區終止向外蔓延，同時著重建設兩個新城，被政府採納，重點發展通州和順義。但由於北京城區未終止“攤大餅”的過程，繼續往外拓展，導致餅越來越厚。

　　肖金成表示，現在要改變這個形勢，首先要將産業向其他城市轉移，疏解功能，因為原來北京的十二新城已經成為“大餅”的一部分。同時，通州今後的發展要科學規劃，與京津冀一體化規劃，不再集中功能，控制規模。

　　北京大學中國區域經濟研究中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠表示，新中國成立以後，北京的規劃其實沒有“攤大餅”，是在執行的過程中慢慢變成了“攤大餅”，“從綱要來看，這不是一個‘攤大餅’的思維，比如要求城六區的人口下降，比如向周邊疏解。但是，今後要根據綱要繼續做好北京的空間規劃和北京城市規劃的修編。”

　　中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍對新京報記者透露，京津冀三地的十三五規劃或將對環北京區域有統一的管理。這個區域的規劃不是單個城市的規劃，必須有一個更高層級的委員會進行審批把關，“以前的開發和發展是以量取勝，將來是有針對性有品質的開發，改善環境是第一位的、疏解功能優化結構是第二位的、開發是第三位的。”

　　5 三地定位有哪些重要調整？

　　突出“創新”；再次強化北京政治中心地位

　　規劃綱要明確，三省市定位分別為，北京市“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”；天津市“全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區、改革開放先行區”；河北省“全國現代商貿物流重要基地、産業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示範區、京津冀生態環境支撐區”。

　　對此，北京大學中國區域經濟研究中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠對新京報記者介紹，在這次京津冀定位中，有非常大的創新，突出強調了“創新”的重要性。如第一次把科技創新中心作為北京的城市發展的戰略地位，第一次把先進製造業的研發基地作為天津的戰略定位，第一次明確提出來河北是科技成果孵化轉化基地。對於三地，都十分突出“創新”的功能地位。這就適應支撐了建設創新型國家的戰略需要。

　　楊開忠強調，這一次很明確京津冀要打造“現代化新型的首都圈”，實際上把北京作為我國政治中心的地位再次強化了。這就回答了之前的“遷都”傳言。

　　對此，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成表示，北京“四個中心”定位是對首都功能的表述，北京作為首都，突出首都核心功能，由於北京人口規模大增長快是之前功能過多引起的，這次綱要也是根據這點重新進行定位。

　　此外，天津的定位有所變化，以前國務院批准天津城市規劃的是“北方經濟中心、國際航運中心、國家物流中心和先進製造業基地”，是“三中心一基地”，現在一個重要的改變是不再講“中心”，變為“三區一基地”。“將中心變為區不是比以前地位低，某種程度上比過去是高了，現在的‘區’更能體現與其他地區的關係。”

　　他認為，河北是一個很大的區域範圍，對如此大的區域定位比較難。“綱要對河北的定位考慮到當地目前的實際情況，雖然比較抽象但是很準確。綱要強調了京津冀生態環境支撐區，説明發展的同時也要保護生態。”

　　6 核心功能區如何劃分？

　　保定廊坊納入中部核心功能區；與北京聯繫緊密

　　規劃綱要明確了以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架，推動有序疏解北京非首都功能，構建以重要城市為支點，以戰略性功能區平臺為載體，以交通幹線、生態廊道為紐帶的網路型空間格局。

　　據《經濟參考報》、《燕趙都市報》等媒體報道，北京、天津與河北保定、廊坊共同構成中部核心功能區。

　　楊開忠表示，保定、廊坊納入中部核心功能區，這主要是與北京聯繫的緊密程度來劃分的。

　　“廊坊、保定與京津的關係無論是從地理距離、經濟功能上甚至社會人口的聯繫都很密切。此外，考慮到這些地區可能是未來北京生活功能、流通型服務功能等功能的承接地。”楊開忠説。

　　中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍則認為，廊坊是京津之間的大城市，也是京津關節部位。京津和廊坊構成了一個城市走廊。

　　“保定被納入中部核心功能區，也與其他三個城市形成了三角架構，平衡了河北的發展。”楊保軍説。

　　7 如何確保目標如期實現？

　　首先北京要從産業轉移、功能疏解做起

　　京津冀協同發展領導小組辦公室負責人表示，目前京津冀協同發展工作已經有了好的開頭，已進入抓緊貫徹落實《規劃綱要》的階段。

　　北京大學中國區域經濟研究中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠表示，突破口首先是非首都功能的轉移，此外是互聯互通比如交通一體化，必須加快建設軌道上的“京津冀”。

　　肖金成認為，首先北京要從産業轉移、功能疏解做起；其次交通要互聯互通，超前規劃建設，以減小産業轉移壓力；三是要發展公共服務一體化，縮小城市間差異；最後是遵循市場化原則，循序漸進，有序轉移。

　　昨日，在新京報主辦的“國家戰略下的京津冀區域協同發展論壇”上，國務院參事室特約研究員、國家統計局原總經濟師姚景源表示，要讓京津冀三地所有的生産要素、經濟要素和人、資本、技術能夠無任何障礙地充分流動，迸發出活力。這一點是協同發展最根本性的問題。

　　楊保軍對新京報記者表示，各個地方要首先樹立大局意識，必須要攜手共同謀劃未來。而三個地方依舊有站在自己的角度思考問題，然後容易看到別人給自己帶來的不利影響，沒有看到自己給別人帶來的不利。協同發展不是簡單的協調，今後就要研究這個地區未來的産業發展、公共服務設施的建設，人口的分佈，怎樣才是更加理智、理性，更加持續的。

　　楊保軍認為，企業有自己選擇的權利，政府可通過政策間接來引導。“如可以在不同的區域採取不同的稅收政策。國外也有這种先例，比如中心城區太擁擠，就提高中心城區的稅收。”

　　楊保軍透露，目前圍繞京津冀發展綱要的目標，國家層面已經在細化任務，在拉任務清單，有非常詳細的目標任務書計劃清單，比如哪些學校和機構，也有具體的落實部門。