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新預演算法開啟一輪財稅體制改革大幕

  • 發佈時間:2014-09-01 11:05:07  來源:經濟參考報  作者:佚名  責任編輯:孫業文

  昨日,歷經四次審議後幾乎“煥然一新”的預演算法修正案草案終獲通過。這部有“經濟憲法”、“準憲法”之稱的法律實現了20年來的首次大修。新法從防止預算違規調用、公開透明、加強預算效能等方面進行了修改,將於明年1月1日起施行。

  做預算類似切蛋糕,蛋糕怎麼切,與普通百姓的生活息息相關。專家稱,這場預算制度改革,對於全口徑財政收入已超20萬億元的中國來説,意義重大,是一個新的起點,將開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。

  “法律的修改,匡正了立法的宗旨,明確了法律的本質和定位,使得預演算法由過去的政府管理法,變成了規範政府、管理政府的法。”全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿表示,這是此次法律修改的最大亮點。

  回到法律本身,尹中卿以及其他受訪人士認為,此次預演算法修改從多個方面強化了對政府行為的硬約束,在多個方面有重大突破,形成了三個方面突出亮點:

  全口徑:政府收支全入預算

  進一步明確立法宗旨被認為是新預演算法的一大亮點。新法明確,立法是為了規範政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規範、公開透明的預算制度。

  修改後的預演算法,明確政府的全部收入和支出都應當納入預算,同時要求政府的支出必須以已經批准的預算為依據,沒依據的不得支出,這實際上確立了政府全口徑預算的基本原則。從法律層面確立全口徑預算,是第一次。

  尹中卿認為,除了縱向的中央五級預算之外,新預演算法還從橫向上明確,“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”和“社會保險基金預算”為公共預算。

  “明確四本預算是什麼、怎麼編、什麼關係,通過這樣的規定就確立了全口徑預算的體系。這為走向全口徑預算,完善中國特色的預算體系奠定了法制基礎。”他説。

  公開透明:全程全面有時限

  預算公開首次入法也受到普遍關注。尹中卿介紹,此次法律的修改正是從全過程公開、全面公開和可操作性公開作出了規定,確立了預決算公開的制度框架。

  在全過程公開上,要求預算公開貫穿預算工作的全過程,從預算編制到執行、調整、決算以及最後的審計,所有的內容全部公開;在全面公開方面,明確規定預算、預算調整、決算等情況都要公開,部門預算、決算、報表也要進行公開。

  在公開部門預算決算時,要對包括“三公”經費在內的機關運作經費的安排使用情況及其他重要事項作出説明。

  如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。以後的預算編制按照兩個體系進行:一是按功能分類,明確支出方向是什麼、往哪投入;二是按經濟性質分類編制,重點關注錢的用途,包括工資福利、商品服務支出、基本建設支出、基本建設支出以外的資金支出等方面。兩個體系一縱一橫對比,對資金用處更加明確。

  特別是可操作性公開方面,新預演算法除明確了公開的內容外,還對公開主體和公開時間作出明文規定。

  政府預算由財政部門公開,部門預算各部門自己公開。政府預算在人大批准後20日內公開,部門預算在財政部門批復預算後20日內公開。法律專門指出,除了國家保密法規定屬於國家秘密的內容以外,新預演算法規定的所有內容都應公開。

  地方債:僅省級政府可舉債

  如何規範地方發債在預演算法修改過程中備受矚目。新法明確指出,只有省級政府,在國務院批准的限額內,通過發行地方政府債券舉債,其他地方政府及部門不得以任何方式舉債。同時增加例外規定,允許在預算執行中增列赤字——省政府報本級人代會或其常委會批准,可以增列赤字,報國務院財政部門備案,並應當在下一年度預算中予以彌補。

  財政部部長樓繼偉昨日説:規範地方政府債務管理,重點是解決三個層面的問題。第一,建立通過發行地方政府債券的方式舉債融資機制,賦予地方政府以適度的舉債權,解決怎麼借的問題。第二,對地方政府債務實施分類管理和規模控制,讓地方政府的債務分類納入預算管理,接受地方人大監督,還要接受上級行政和上級立法機關的監督,解決怎麼管的問題。第三,理清政府和企業的責任,解決怎麼還的問題。

  舊預演算法關於地方各級預算不列赤字的規定給地方政府發債設立了閘門,卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年,地方政府債務規模迅速上升。新預演算法在部分“開閘”地方發債的同時,對地方政府發債做出了諸多具體規定,以嚴格防範債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規模,明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”,“只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出”,並要求對本級政府舉借債務的情況作出説明。

  “法律對政府債務,尤其是地方債務,‘開了前門、修了圍墻、堵了後門’,使多年來議論最多的地方債務擺到臺面上。這對於規範地方政府的舉債具有重要作用,也解決了地方政府多年來舉債合理不合法的問題。”尹中卿説。據新華社

  解讀

  “拍腦袋”編預算

  將被追責

  “新預演算法的出臺將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用。”北京大學法學院教授劉劍文説,從立法宗旨看,預演算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律,現在則是一部“規範政府錢袋子”的法律。“也就是説,政府從管理主體,變為被監督對象,人民監督政府花錢。”

  新法要求分地區、分項目編制,先告知要做什麼項目,需要多少錢,這些錢具體用到哪,分到哪個地區,都要事先明確。而不能等到預算編出來拿著錢再去找項目。

  約束預算,需要嚴肅追責。第92條明確,“違反本法規定,進行預算調整的”,將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任;第94條則更加嚴格:違反本法規定“挪用重點支出資金,或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的,責令改正,對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。”

  意義

  引領新一輪

  財稅改革啟幕

  專家認為,醞釀十年首次完成大修的預演算法是財稅領域的“龍頭法”,修改的新法無疑將引領新一輪財稅體制改革開啟大幕。

  在不少財稅專家看來,修改預演算法,是整個財稅體制改革的第一個突破口。財稅改革有三方面內容:預算制度改革、稅制改革、中央地方關係改革。三大方面的改革有內在邏輯關係,而預算改革將發揮基礎性的突破作用。

  “預演算法不出,新一輪財稅改革無法推行。”北京大學法學院教授劉劍文説,重大改革要于法有據。只有預演算法修改取得突破,預算改革才能依法推進,而預算改革是新一輪財稅體制改革的“先行軍”。“預算制度的改革也是中央地方關係改革的前提。在稅制改革的基礎上,就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了。”

  新預演算法

  繼續完善的方向

  全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿表示,新修改的法律具有階段性特點,仍舊存有遺憾。這些年來,政府通過許多行政法規,甚至黨委文件和地方法規都規定了收費標準,這實際是政府性基金的直接來源。像土地出讓金等,都應納入政府性基金預算。十八屆三中全會《決定》提出,加強人大“國有資産監督職能”。這在新修改的預演算法中未能充分體現。

  能否將預算編制權賦予一個機構,統一編制預算,讓預算編制與預算執行分開,也有待研究。據《瞭望》《經濟參考報》

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